ครุเศรษฐศาสตร์ (Economics of Teacher)

สืบเนื่องจากที่ผมเติบโตมาในครอบครัวที่คนรายรอบทั้งหมดประกอบอาชีพครู (แม่เป็นครู ยายเป็นครู น้าทุกคนเป็นครู ภรรยาเป็นครู และตัวเองก็เป็นครู) ผมคิดว่าอาชีพนี้เป็นอาชีพที่ต้องเสียสละ โดยเฉพาะการเสียสละรายได้จำนวนมากในการประกอบอาชีพอื่นๆ มารับเงินเดือนน้อยๆ กับงานที่น่าเบื่อในบางครั้ง ทั้งยังจำเป็นต้องสู้รบกับนักเรียน/นักศึกษาอีกจำนวนหนึ่ง เคยมีเพื่อนคนหนึ่งที่จบเศรษฐศาสตร์เหมือนกันแต่เลือกไปทำงานในสายการเงินและได้รับเงินเดือนที่สูงมากถามผมว่า “อาชีพมึงเป็นยังงัย” ผมตอบว่า “คงแตกต่างจากอาชีพของมึงนั่นแหละ” วันแรกของการทำงานนั่งห้องขนาดไหน วันเกษียณก็คงจะอยู่ห้องนั้นเหมือนเดิม ไม่ได้มีตำแหน่งใหญ่โตขึ้นหรือมีลูกน้องมากขึ้นเหมือนกับอาชีพอื่นๆ แต่สิ่งหนึ่งที่อาชีพครูจะมีมากขึ้นมากกว่าอาชีพอื่นๆ ก็คือ “การมีลูกศิษย์ลูกหามากขึ้น” ซึ่งจำนวนลูกศิษย์ที่มากขึ้นนี้แหละคือผลผลิต (Output) ที่สำคัญที่สุดของการเป็นครู สมกับความหมายดั้งเดิมของคำว่าครูที่มาจากคำว่า “ครุ” ซึ่งแปลว่า “หนัก”

อย่างไรก็ดี ด้วยแนวโน้มของคุณภาพการศึกษาที่ผ่านมาที่ออกมาไม่ค่อยดีนักสำหรับประเทศไทย (จริงๆ ก็แย่เหมือนกันทั่วโลก) เราต่างเห็นพ้องต้องกันว่า คุณภาพการศึกษาที่ดีล้วนต้องมาจาก  “คุณภาพครูที่ดี” และถ้าเด็กคนไหนได้เรียนกับครูที่ดีและเก่ง เด็กคนนั้นย่อมมีโอกาสประสบความสำเร็จจากการเรียนได้สูง และมีโอกาสที่สูงขึ้นที่จะประสบความสำเร็จในชีวิต ตัวผมเองเห็นด้วยกับคำกล่าวข้างต้นเป็นอย่างยิ่ง แต่ปัญหาก็คือ “คำว่าคุณภาพครูนั้นจะสามารถวัดได้อย่างไร”

ที่ผ่านมา เราไปให้ความสำคัญว่าคุณภาพครูที่ดีเกิดจากการที่ ครูนั้นจะต้องมีวุฒิปริญญาที่จบทางด้านครุศาสตร์/ศึกษาศาสตร์โดยตรง ครูนั้นจะต้องจบวุฒิปริญญาตรีปริญญาโทขึ้นไป ครูนั้นจะต้องมีผลงานวิจัย หรือครูนั้นจะต้องมีประสบการณ์ในการสอนนานๆ ขอบอกว่า (ในฐานะที่ตัวเองก็เป็นครูเหมือนกัน) ผมไม่เห็นด้วยกับคำกล่าวข้างต้นแม้แต่น้อย ด้วยความคิดแบบนักเศรษฐศาสตร์ ผมเชื่อว่าคนทุกคนถูกผลักดันได้ด้วยระบบแรงจูงใจ (Incentive) และระบบการจัดการองค์กรที่เหมาะสม คนที่ไม่เก่งทุกคนย่อมสามารถพัฒนาศักยภาพได้ภายใต้ระบบและแรงจูงใจที่ดี และเช่นเดียวกัน ภายใต้ระบบที่ไม่ดี คนเก่งก็สามารถกลายเป็นคนที่ไม่เก่งได้

ความเชื่อเหล่านี้จึงนำมาสู่งานวิจัยชิ้นหนึ่งที่ผมได้รับทุนสนับสนุนจากสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ภายใต้ชื่อโครงการที่มีชื่อว่า  “ครุเศรษฐศาสตร์” (Economics of Teacher) งานวิจัยชิ้นนี้พยายามชี้ให้เห็นว่า คุณภาพครูที่กล่าวๆ มาข้างต้นนั้นไม่ถูกต้องเสียทีเดียว งานวิจัยใช้กรอบแนวคิดของเศรษฐศาสตร์แรงงาน (Labor Economics) และเศรษฐศาสตร์การจัดการบุคลากร (Personnel Economics) เพื่ออธิบายถึงปัญหาและอุปสรรคของการพัฒนาคุณภาพครู รวมไปถึงข้อเสนอแนะเชิงนโยบายในการจัดสรรทรัพยาครูที่เหมาะสมโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเพิ่มผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาของประเทศ

ในการวิเคราะห์ในมิติของครุเศรษฐศาสตร์ งานศึกษานี้ใช้ข้อมูลทุติยภูมิ (Secondary Data) 3 ประเภทได้แก่ 

1)      ด้านอุปทานแรงงานครู (Teacher Labor Supply) โดยใช้ข้อมูลจากการสำรวจภาวะการทำงาน (Labor Force Survey) ของครู (และแรงงานประเภทอื่นๆ) สำรวจโดยสำนักงานสถิติแห่งชาติ

 

2)      ด้านอุปสงค์แรงงานครู (Teacher Labor Demand) โดยใช้ข้อมูลของระดับหน่วยงานที่ว่าจ้างครู ซึ่งในกรณีนี้ก็คือโรงเรียน (School Level) มาใช้ในการวิเคราะห์สถานการณ์การจ้างงานครู การขาดแคลนครูและทรัพยากรการศึกษาอื่นๆ โดยใช้ข้อมูลการสำรวจในโครงการการประเมินผลนักเรียนนานาชาติ (Program for International Student Assessment หรือ PISA รายโรงเรียน

 

3)      ด้านตัวผู้เรียน (Student) โดยใช้ข้อมูลรายนักเรียน (Student Individual Data)  จากการสำรวจในโครงการการประเมินผลนักเรียนนานาชาติ หรือ PISA เพื่อศึกษาคุณลักษณะทางด้านเศรษฐกิจและสังคม รวมไปถึงปัจจัยทางครอบครัวของเด็ก

 

ในด้านของการผลิตครู (Teacher Production) พบว่า ถึงแม้คะแนนสอบเข้าของคณะครุศาสตร์/ศึกษาศาสตร์จะมีแนวโน้มที่เพิ่มสูงขึ้นกว่าในอดีต (เมื่อเทียบกับค่าเฉลี่ยของคณะอื่นๆ) ในสถาบันการศึกษาชั้นนำของประเทศก็ตาม แต่ถ้าจำแนกเฉพาะในกลุ่มมหาวิทยาลัยราชภัฏซึ่งเป็นสถาบันการศึกษาที่ผลิตบุคลากรครูออกมามากที่สุดของประเทศ (ประมาณร้อยละ 62.4 ของบุคลากรครูทั้งหมด) คะแนนสอบเข้าของมหาวิทยาลัยราชภัฏเหล่านั้นยังมีคะแนนต่ำกว่าสถาบันการศึกษาอื่นๆ อยู่มาก และยังมีอีกหลายสถาบันที่มีการรับนักศึกษาเข้าโดยตรงโดยไม่มีการสอบเข้า ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า นักเรียนนักศึกษาที่เลือกมาประกอบวิชาชีพครู ซึ่งเป็นอาชีพที่ต้องการผู้มีความรู้ความสามารถอย่างแท้จริงยังคงไม่ได้เป็นกลุ่มนักเรียนที่เรียนเก่งที่สุด คณะศึกษาศาสตร์/ครุศาสตร์ยังไม่ใช่คณะแรกๆ ที่จะเป็นทางเลือกของเด็กเก่ง และวิชาชีพครูยังไม่ใช่ทางเลือกระดับต้นๆ ที่เด็กเหล่านั้นจะเลือกประกอบอาชีพ

 

ในด้านกระบวนการเรียนการสอนในคณะครุศาสตร์เองก็ยังพบว่ายังมีความแตกต่างกันในระหว่างมหาวิทยาลัย และในตัวของมหาวิทยาลัยเองก็ยังมีคุณภาพของคณาจารย์ที่แตกต่างกัน  โดยเฉพาะมหาวิทยาลัยราชภัฎซึ่งเป็นมหาวิทยาลัยหลักที่ทำหน้าที่ผลิตครูของประเทศยังไม่สามารถดึงดูดอาจารย์ที่มีคุณภาพให้เข้ามาสอนได้มากพอ นอกจากนี้ การเรียนการสอนในคณะครุศาสตร์/ศึกษาศาสตร์ยังไม่ได้สอนให้ครูสามารถสอนได้ในหลายๆ วิชา และยังไม่ได้มีการสอนที่ฝึกให้เป็นครูที่สอนโดยใช้เด็กนักเรียนเป็นศูนย์กลาง 

เมื่อวิเคราะห์ในด้านอุปสงค์และอุปทานในตลาดแรงงานครู นอกจากคณะครุศาสตร์/ศึกษาศาสตร์ได้ผลิตบัณฑิตออกมาเกินกว่าความต้องการในการรับแล้วยังพบว่า การเรียนการสอนในคณะครุศาสตร์ยังไม่สอดคล้องกับสาขาที่ครูต้องจบออกไปทำงาน (Mismatch) โดยเกิดอุปทานส่วนเกินสำหรับครูในบางสาขา (เช่นครูพละศึกษา) และเกิดการขาดแคลนครูในบางสาขา (เช่นครูคณิตศาสตร์ ครูวิทยาศาสตร์) ซึ่งความไม่สอดคล้องนี้จะส่งผลทำให้เด็กนักเรียนจะได้ครูไปสอนในสาขาที่ไม่ตรงกับสาขาที่จบมา อันส่งผลต่อเนื่องไปสู่คุณภาพการเรียนของนักเรียน   ถึงแม้ว่าภาครัฐจะพยายามสนับสนุนให้บัณฑิตที่จบออกมาในสาขาวิทยาศาสตร์หรือวิศวกรรมศาสตร์สามารถประกอบอาชีพครูในสาขาดังกล่าวก็ตาม แต่เนื่องจากเงินเดือนครูในท้องตลาดที่ต่ำและถูกกำหนดในอัตราข้าราชการเมื่อเปรียบเทียบกับการประกอบอาชีพวิทยาศาสตร์/วิศวกร  การเลือกมาประกอบอาชีพครูจึงไม่ใช่ทางเลือกของบัณฑิตในสาขาวิทยาศาสตร์/วิศวกรรมศาสตร์ดังกล่าว  

 

นอกจากการผลิตบัณฑิตในสาขาครุศาสตร์/ศึกษาศาสตร์ที่ไม่สอดคล้องกับความต้องการในตลาดแรงงานครูแล้ว ในด้านของการรับครูเข้าทำงาน (Teacher Recruitment) พบว่า ระบบการคัดเลือกครูในปัจจุบันนั้นไม่มีประสิทธิภาพ เนื่องจากไม่สามารถคัดกรองบุคลากรครูที่ดีเข้าสู่ระบบและเป็นไปตามความต้องการของโรงเรียนได้ เช่น ข้อสอบคัดเลือกครูเป็นข้อสอบที่แต่ละเขตพื้นที่การศึกษาเป็นผู้กำหนดเอง และไม่ได้มีมาตรฐานของข้อสอบเดียวกัน โดยเขตพื้นที่การศึกษาบางแห่งใช้เวลาออกข้อสอบเพียง 1-2 วันเท่านั้น รวมถึงในบางแห่งยังมีการปรับข้อสอบให้ง่ายขึ้นเพราะเกรงว่าจะมีผู้สอบผ่านน้อย นอกจากนี้ยังไม่มีการสร้างคลังข้อสอบที่มีคุณภาพและได้มาตรฐาน ทั้งนี้การคัดเลือกครูที่มาสอนในโรงเรียนรัฐบาลทั้งหมดมาจากกระทรวง โรงเรียนไม่ได้มีบทบาทในการเป็นผู้คัดเลือกครูผู้สอนมากนัก

 

ด้วยสาเหตุดังกล่าว จึงส่งผลทำให้เกิดการจัดสรรทรัพยากรครูอย่างไม่มีประสิทธิภาพ โรงเรียนขนาดใหญ่ในเขตเมืองมีจำนวนครูในปริมาณที่มากเกินกว่าความจำเป็น ในขณะที่โรงเรียนขนาดเล็กในเขตชนบทกับประสบปัญหาการขาดแคลนครู โดยโรงเรียนขนาดเล็กเหล่านั้นประสบปัญหาจากการมีครูผู้สอนไม่ครบชั้นเรียน และส่งผลทำให้มีการสอนรวมชั้นเรียน เช่น ชั้นประถมศึกษาปีที่ 1-3 เรียนรวมชั้นเดียวกันแล้วกำหนดหลักสูตรใหม่ หรือเรียนด้วยระบบทางไกลผ่านดาวเทียม หรือไม่ก็วิ่งสลับสอนเด็กให้ครบทุกชั้น ครูมีการสอนนอกเหนือจากสาขาที่ตนเองมีความชำนาญ ในขณะที่บางแห่งก็ใช้วิธีระดมเงินจากผู้ปกครองหรือผู้บริจาคเพื่อเอาเงินที่ได้มาจ้างครูเพิ่มให้ครบชั้นเรียน เป็นต้น

 

ในด้านของการฝึกอบรมและพัฒนา (Teacher Training) พบว่า โครงการฝึกอบรมส่วนใหญ่จะถูกกำหนดจากส่วนกลาง ซึ่งการรวมศูนย์การฝึกอบรมนี้ทำให้ครูในโรงเรียนไม่ได้รับการพัฒนาในทักษะที่มีความต้องการที่แตกต่างกัน การฝึกอบรมครูไม่ได้สอดคล้องกับสภาพการทำงานจริง โดยเป็นการฝึกอบรมจากการฟังการบรรยายเท่านั้น ไม่ได้ลงลึกไปสู่การปฏิบัติจริง จากผลการประเมินพบว่า การฝึกอบรมกลับเป็นข้อได้เปรียบเพียงกับครูรุ่นใหม่ที่ยังมีทักษะเชิงทฤษฎีสูงกว่าครูรุ่นเก่า

 

นอกจากนี้ การฝึกอบรมยังขาดความรับผิดชอบในการประเมินผลสัมฤทธิ์จากการฝึกอบรมและไม่ได้วัดว่าครูได้ใช้ความรู้จากการฝึกอบรมไปใช้ในการสอนมากน้อยเพียงใด และผลการของฝึกอบรมดังกล่าวได้ส่งผลต่อคุณภาพของผู้เรียนหรือไม่ การฝึกอบรมมิได้ช่วยกระตุ้นให้เกิดการเรียนรู้อย่างต่อเนื่อง เนื่องจากช่วงเวลาของการจัดกิจกรรมมีเพียง 2-3 วันเท่านั้น

 

ในด้านของการกำหนดค่าตอบแทนและแรงจูงใจแก่ครู (Teacher Compensation and Incentive) จากการวิเคราะห์ด้วยข้อมูลการสำรวจภาวะการทำงาน (Labor Force Survey) พบว่า ถึงแม้ว่านโยบายการปฏิรูปการศึกษาที่ผ่านมาจะยกระดับเงินเดือนและผลตอบแทนอื่นๆ ของครูให้สูงขึ้นอย่างต่อเนื่องในช่วง 10 ปีที่ผ่านมาส่งผลทำให้ครูเป็นอาชีพที่มีรายได้สูงกว่าพนักงานเอกชนโดยเฉลี่ยแล้วก็ตาม แต่การได้รับผลตอบแทนดังกล่าวกลับยังมีความไม่เท่าเทียมกันระหว่างผู้ที่ประกอบอาชีพครูด้วยกันเอง ไม่ว่าระหว่างครูที่ทำงานในโรงเรียนของรัฐและครูที่ทำงานในโรงเรียนเอกชน โดยนอกจากครูในโรงเรียนรัฐจะได้รับผลตอบแทนในรูปตัวเงินที่สูงกว่าแล้ว ครูที่ทำงานในโรงเรียนรัฐบาลยังมีชั่วโมงการทำงานโดยเฉลี่ยที่น้อยกว่า มีความมั่นคงในอาชีพมากกว่า มีโอกาสได้รับการฝึกอบรมมากกว่า รวมไปถึงยังมีสวัสดิการที่ดีกว่าด้วยเช่นกัน

 

นอกจากนี้ ยังมีความแตกต่างกันระหว่างครูที่สอนนอกเหนือจากการศึกษาภาคบังคับเช่นกรณีครูในระดับชั้นปฐมวัยกับครูที่สอนระดับการศึกษาภาคบังคับอย่างครูในระดับประถมศึกษาและมัธยมศึกษา โดยครูในระดับปฐมวัยจะมีรายได้และผลตอบแทนที่ต่ำกว่าครูในระดับประถมศึกษาและมัธยมศึกษาอย่างมีนัยสำคัญทางสถิติ 

 

นอกจากนี้ยังพบว่า ครูที่สอนในระดับประถมศึกษาในประเทศไทยยังคงได้รับรายได้ที่ต่ำกว่าครูที่สอนในระดับมัธยมศึกษาอย่างมีนัยสำคัญทางสถิติ (เมื่อควบคุมปัจจัยต่างๆ แล้ว) ซึ่งแตกต่างจากกรณีของประเทศอื่นๆ ที่มีผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาสูงที่มักจะให้ความสำคัญกับครูในระดับประถมศึกษา โดยเงินเดือนของครูที่สอนในระดับประถมศึกษาจะสูงกว่าครูที่สอนในระดับมัธยมศึกษาเนื่องจากประเทศเหล่านั้นเห็นว่าการเรียนรู้ในระดับต้นๆ อย่างในระดับประถมศึกษาเป็นการเรียนรู้ขั้นพื้นฐานที่มีความสำคัญ

 

นอกจากมิติทางด้านเงินเดือนและผลตอบแทนจากการทำงานแล้วยังพบว่า ครูมีรายได้จากการทำงานพิเศษอื่นๆ เพิ่มเติมประมาณร้อยละ 15 (ซึ่งเป็นอัตราที่สูงกว่าในกรณีของพนักงานบริษัทเอกชน)  ซึ่งการที่ครูต้องหารายได้เพิ่มเติมนี้ยังเป็นอีกประเด็นหนึ่งที่อาจส่งผลต่อแรงจูงใจที่ครูอาจจะให้ความสำคัญกับการเรียนการสอนในห้องเรียนน้อยลง

 

อย่างไรก็ดี ค่าตอบแทนที่เพิ่มสูงขึ้นของการประกอบอาชีพครู ยังไม่ได้เป็นปัจจัยที่จะประกันว่าจะสามารถดึงดูดให้คนเก่งเลือกที่จะมาเป็นครู เนื่องจากเมื่อเปรียบเทียบกับสาขาอาชีพอื่นในราย ละเอียดแล้ว ครูก็ยังเป็นอาชีพที่มีรายได้ต่ำกว่าสาขาอาชีพอื่นๆ ที่เด็กที่เรียนเก่งจะเลือกเช่น แพทย์ นักวิทยาศาสตร์ วิศวกร สถาปนิก นักบัญชี ทนายความ นักเศรษฐศาสตร์ และนักสังคมสงเคราะห์ อย่างไรก็ดี ในช่วงเริ่มแรกของการทำงาน (อายุ 20-30 ปี)  ครูจะได้รับรายได้ที่ต่ำกว่าอาชีพเหล่านั้นค่อนข้างมาก แต่เมื่อมีการทำงานไประยะหนึ่งพบว่าอาชีพครูจะได้รับรายได้สูงขึ้นเมื่อมีประสบการณ์ในการทำงานนานขึ้นและอาจมีรายได้สูงกว่าอาชีพที่กล่าวมาแล้วบางอาชีพ  

 

อย่างไรก็ดี ด้วยระบบการจ้างงานที่เป็นข้าราชการ ครูเป็นอาชีพที่มีการทำงานนานกว่าอาชีพอื่นๆ โดยจากกลุ่มตัวอย่างพบว่า ครูโรงเรียนรัฐบาลมีประสบการณ์ในการทำงานโดยเฉลี่ย 23.4 ปี นานกว่าครูโรงเรียนเอกชนที่มีประสบการณ์ทำงานประมาณ 14.8 ปี ในขณะที่พนักงานบริษัทเอกชนจะมีประสบการณ์การทำงานโดยเฉลี่ยน้อยที่สุดคือประมาณ 12 ปี ถ้าจำแนกตามสาขาอาชีพพบว่า เมื่อเปรียบเทียบกับอาชีพอื่นๆ ครูในระดับประถมศึกษาจะมีประสบการณ์ในการทำงานนานกว่าครูในระดับชั้นอื่นๆ โดยมีประสบการณ์ในการทำงานโดยเฉลี่ย 23.6 ปี ในขณะที่ครูในระดับมัธยมศึกษาก็มีประสบการณ์ในการทำงานโดยเฉลี่ย 20.7 ปี

 

ถึงแม้ว่าครูจะเป็นอาชีพที่มีรายได้ค่อนข้างสูงและมั่นคงในระยะยาว แต่รายได้ดังกล่าวของครูโดยส่วนใหญ่มาจากการที่ครูมีประสบการณ์ในการทำงานยาวนานขึ้น โดยไม่ได้อธิบายว่าครูที่มีประสบการณ์การสอนที่ยาวนานเหล่านั้นจะเป็นครูที่สอนดีหรือไม่ ในทางตรงกันข้ามการให้รายได้ที่สูงและงานที่มั่นคงตามประสบการณ์ในการทำงานอาจนำมาสู่ผลทางลบต่อคุณภาพทางการศึกษาของประเทศ เนื่องจากการจ่ายเงินเดือนดังกล่าวไม่ได้เป็นการจ่ายตามศักยภาพ (Performance Pay) ของครูอย่างแท้จริง การปรับขึ้นเงินเดือนไม่ได้มีการนำผลสัมฤทธิ์ของผู้เรียน (เช่นคะแนนสอบของนักเรียน) นำเข้ามาประเมิน แต่กลับเป็นเพียงวัดจากตัวผู้สอนและกระบวนการการจัดการเรียนการสอนเป็นหลักเท่านั้น (ดังเช่น การจัดการเรียนรู้ การเตรียมการสอน การดูแลช่วยเหลือผู้เรียน การเข้าร่วมงานวิชาการในโรงเรียน และการประสานความร่วมมือกับบุคลากร การผลิตผลงานทางวิชาการ)

 

นอกจากนี้ การประเมินการเลื่อนเงินเดือนในส่วนอื่นๆ ยังเป็นเพียงการวัดที่ตัวครูผู้สอนเท่านั้น แต่ไม่ได้วัดที่ความสำเร็จของนักเรียน ไม่ว่าจะเป็นความประพฤติและการรักษาระเบียบวินัยของครู การมีคุณธรรมและจริยธรรมของครูและการมีจรรยาบรรณในวิชาชีพ  โดยการประเมินจะอ้างอิงจากเอกสารเป็นสำคัญ ไม่ได้ประเมินจากทักษะการสอนหรือผลลัพธ์ของผู้เรียนอย่างแท้จริง  

 

นอกจากนี้ แบบประเมินการเลื่อนขั้นเงินเดือนไม่ได้กำหนดตัวชี้วัด วิธีการประเมินและหลักฐานในการประเมิน การประเมินจึงขึ้นอยู่กับดุลยพินิจของคณะผู้ประเมินและผู้อำนวยการเป็นหลัก ซึ่งอาจทำให้การประเมินไม่เป็นมาตรฐานเดียวกันระหว่างโรงเรียน โดยผลประเมินจะแตกต่างกันไปตามตัวชี้วัดและวิธีการพิจารณาที่ผู้อำนวยการแต่ละคนและคณะกรรมการแต่ละคณะใช้ อีกทั้ง ผู้อำนวยการและคณะกรรมการอาจจะไม่มีแรงจูงใจที่ประเมินอย่างเข้มงวด ในขณะที่ในบางแห่งผู้อำนวยการและคณะกรรมการผู้ประเมินอาจมีอคติที่ลดทอนความถูกต้องของการประเมินด้วย เช่น ความเห็นอกเห็นใจ หรือการเล่นพวกพ้อง ซึ่งส่งผลทำให้ครูที่ตั้งใจและมีผลงานจริงหมดกำลังใจในการทำงาน

 

ในขณะที่การวิเคราะห์ข้อมูลในระดับโรงเรียนจากข้อมูลการสำรวจศักยภาพของนักเรียนนานาชาติ (PISA) พบว่า โดยเฉลี่ยโรงเรียนรัฐบาลมีครูประมาณ 78 คน โรงเรียนเอกชนมีครูประมาณ 85 คน โดยโรงเรียนในสังกัด สพฐ 1 (โรงเรียนสังกัดสำนักงานการศึกษาขั้นพื้นฐานที่สอนเฉพาะในระดับประถม) ซึ่งส่วนใหญ่จะเป็นโรงเรียนที่มีขนาดเล็กจะมีครูโดยเฉลี่ยเป็นจำนวนน้อยที่สุดคือ 19 คนต่อโรงเรียน ในขณะที่โรงเรียนเอกชนจะมีครูโดยเฉลี่ยสูงถึง 106 คนต่อโรงเรียน โดยโรงเรียนส่วนใหญ่เกือบร้อยละ 100 มีการว่าจ้างครูที่มีสัดส่วนประกาศนียบัตรวิชาชีพครู

 

ในขณะที่โรงเรียนรัฐบาลมีสัดส่วนของครูที่จบการศึกษาสูงสุดในระดับปริญญาตรีสูงกว่าโรงเรียนเอกชน โดยโรงเรียนในสังกัด สพฐ2 (โรงเรียนสังกัดสำนักงานการศึกษาขั้นพื้นฐานที่สอนเพียงในระดับมัธยม) มีสัดส่วนของการจ้างงานครูที่จบในระดับปริญญาตรีสูงที่สุดคือร้อยละ 89.4 รองลงมาได้แก่โรงเรียนในเครือสาธิต (ร้อยละ 78.3) โดยครูผู้สอนโรงเรียนรัฐบาลส่วนใหญ่ (ร้อยละ 98 ขึ้นไป) เป็นอาจารย์ประจำ ในขณะที่โรงเรียนเอกชนมีครูประจำน้อยที่สุดคือร้อยละ 88.6 โดยครูที่สอนบางส่วนไม่ได้จบสาขาครุศาสตร์/ศึกษาศาสตร์โดยตรง (ร้อยละ 48.1) โดยโรงเรียนที่มีการจ้างครูที่จบนอกสาขาครุศาสตร์/ศึกษาศาสตร์มากที่สุดจะเป็นโรงเรียนที่สอนในระดับสูงและสอนทางด้านช่าง ได้แก่โรงเรียนในสังกัดอาชีวะศึกษาทั้งของรัฐและของเอกชน (ร้อยละ 52.3 สำหรับโรงเรียนในสังกัด อศ.1 และร้อยละ 43.4 สำหรับโรงเรียนในสังกัด อศ.2) นอกจากนี้ โรงเรียนสามัญเอกชน (สช.) เองก็มีการจ้างครูที่ไม่ได้จบในสาขาครุศาสตร์/ศึกษาศาสตร์ที่สูงด้วยเช่นกันคือประมาณร้อยละ 44.8 ของจำนวนครูทั้งหมด 

 

ในด้านปัญหาการขาดแคลนครูผู้สอนพบว่า โรงเรียนส่วนใหญ่ประสบปัญหาการขาดแคลนครูผู้สอนในวิชาคณิตศาสตร์และวิทยาศาสตร์มากที่สุด โดยเฉพาะในโรงเรียนขนาดเล็กที่ระบุว่าโรงเรียนของตนประสบปัญหาการขาดแคลนครูคณิตศาสตร์มากถึงร้อยละ 30.2 และขาดแคลนครูวิทยาศาสตร์มากถึงร้อยละ 25.9  ในขณะที่โรงเรียนขนาดใหญ่และใหญ่พิเศษโดยส่วนใหญ่ระบุว่าโรงเรียนของตนไม่ประสบปัญหาการขาดแคลนครูวิทยาศาสตร์และคณิตศาสตร์เลย โดยถ้าจำแนกตามสังกัดของโรงเรียนพบว่า โรงเรียนที่ประสบปัญหาในการขาดแคลนครูคณิตศาสตร์มากที่สุดได้แก่ โรงเรียนในสังกัด สพฐ 1 (ร้อยละ 35.1 ระบุว่าขาดแคลนมาก) รองลงมาได้แก่โรงเรียนในสังกัดการศึกษาส่วนท้องถิ่น (กศท.) (ร้อยละ 23.5 ระบุว่าขาดแคลนมาก) ในขณะที่โรงเรียนที่อยู่ในเขตเมือง เช่นโรงเรียน กทม. และโรงเรียนในเครือสาธิตส่วนใหญ่จะระบุว่าโรงเรียนของตนไม่ขาดแคลนครูคณิตศาสตร์เลย (ร้อยละ 62.5 สำหรับโรงเรียนในเครือสาธิตและร้อยละ 55.6 สำหรับโรงเรียนในเครือ กทม.ระบุว่าไม่ขาดแคลนเลย)

 

ในขณะที่ โดยตัวเลขการขาดแคลนครูวิทยาศาสตร์ก็มีลักษณะคล้ายกับตัวเลขของการขาดแคลนครูคณิตศาสตร์ โดยพบว่า  โรงเรียนที่ประสบปัญหาในการขาดแคลนครูวิทยาศาสตร์มากที่สุดสองอันดับแรกได้แก่ โรงเรียนในสังกัด สพฐ 1 (ร้อยละ 24.3 ระบุว่าขาดแคลนมาก) และโรงเรียนในสังกัด กศท. (ร้อยละ 27.8 ระบุว่าขาดแคลนมาก) ในขณะที่โรงเรียนที่อยู่ในเขตเมือง เช่นโรงเรียน กทม. และโรงเรียนในเครือสาธิตส่วนใหญ่จะระบุว่าโรงเรียนของตนไม่ขาดแคลนครูวิทยาศาสตร์เลย (ร้อยละ 68.85 สำหรับโรงเรียนในเครือสาธิตและร้อยละ 55.6 สำหรับโรงเรียนในเครือ กทม.ระบุว่าไม่ขาดแคลนเลย)

 

ในด้านครูวิชาภาษาไทย ถึงแม้โรงเรียนจะประสบปัญหาการขาดแคลนน้อยกว่าครูคณิตศาสตร์และวิทยาศาสตร์ก็ตาม แต่ก็ยังมีการขาดแคลนอยู่บ้างในโรงเรียนขนาดเล็ก (ร้อยละ 47.2 ของโรงเรียนขนาดเล็กระบุว่าโรงเรียนมีการขาดแคลนครูภาษาไทยบ้าง) โดยเฉพาะโรงเรียนในสังกัด สพฐ1 (ร้อยละ 56.8) ในขณะที่โรงเรียนส่วนใหญ่ในเครือสาธิต (ร้อยละ 75) และสังกัด กทม. (ร้อยละ 55.6) ระบุว่าโรงเรียนของตนไม่มีความขาดแคลนครูภาษาไทยเลย

 

สาเหตุสำคัญเนื่องจากการจัดสรรทรัพยากรครูจะมีมิติในเชิงพื้นที่เข้ามาเกี่ยวข้องเป็นอย่างมาก โดยครูส่วนใหญ่มักจะเลือกทำงานในเขตเมืองใหญ่มากกว่าที่จะเลือกไปทำงานในเขตชนบทห่างไกล โดยโรงเรียนที่อยู่ในหมู่บ้านขนาดเล็กจะประสบปัญหาการขาดแคลนครูคณิตศาสตร์ (ร้อยละ 30.6) และครูวิทยาศาสตร์ (ร้อยละ 22.5) มากที่สุด ในขณะที่โรงเรียนที่อยู่ในเขตเมืองใหญ่ส่วนมาก (ร้อยละ 60) ไม่ประสบปัญหาการขาดแคลนครูคณิตศาสตร์และวิทยาศาสตร์เลย

 

อย่างไรก็ดี สำหรับการหาครูผู้สอนในสาขาขาดแคลนอย่างครูคณิตศาสตร์และครูวิทยาศาสตร์นี้ ทางกระทรวงศึกษาได้อนุญาตให้ผู้ที่สำเร็จการในสาขาคณิตศาสตร์และวิทยาศาสตร์โดยตรงสามารถมาประกอบวิชาชีพครูได้ ซึ่งโดยส่วนใหญ่จะพบในโรงเรียนรัฐบาล โดยโรงเรียนมัธยมในสังกัด สพฐ2 มีสัดส่วนครูที่สอนวิชาคณิตศาสตร์ที่จบสาขาคณิตศาสตร์สูงที่สุดคือร้อยละ 89.4 รองลงมาได้แก่โรงเรียนในเครือสาธิต (ร้อยละ 78.3) และโรงเรียนในสังกัด กศท. (ร้อยละ 69) ในขณะที่โรงเรียนในสังกัดอาชีวะศึกษาเองก็ยังให้ครูที่จบในสาขาคณิตศาสตร์มาสอนในสัดส่วนที่สูง

 

ทั้งนี้ การบริหารจัดการมีความสำคัญมากต่อการได้มาซึ่งทรัพยากรครูที่มีคุณภาพ ไม่ว่าจะเป็นกระบวนการในการว่าจ้างครูเข้ามาสอนในโรงเรียน การให้ครูออกจากโรงเรียน  การประเมินเงินเดือน การกำหนดเงินเดือนของครู การพิจารณาเพิ่มเงินเดือนครู และการกำหนดงบประมาณของโรงเรียนตรงตามสาขาที่ขาดแคลนของโรงเรียน  จากข้อมูลของการสำรวจ PISA พบว่าอำนาจหน้าที่ดังกล่าวจะแตกต่างกันไปในแต่ละสังกัดของโรงเรียน อย่างเช่น ในการว่าจ้างครูเข้ามาสอนในโรงเรียน ในภาพรวมครูใหญ่จะเป็นผู้ที่มีอำนาจมากที่สุดในการเลือกรับครูเข้ามาสอนในโรงเรียน โดยครูใหญ่ในโรงเรียนเอกชนจะมีอำนาจในการตัดสินใจมากกว่าครูใหญ่ของโรงเรียนในสังกัดอื่นๆ (ร้อยละ 93.8 ของจำนวนโรงเรียนในสังกัด) โดยผู้มีอำนาจในระดับประเทศและระดับภูมิภาคจะไม่มีอำนาจในการตัดสินใจในส่วนนี้เลย ในขณะที่โรงเรียนในสังกัด กทม. ครูใหญ่จะมีอำนาจในการตัดสินใจค่อนข้างน้อย (ร้อยละ 22.2 ของจำนวนโรงเรียนในสังกัด) โดยผู้มีอำนาจในท้องถิ่นระดับสูงจะมีอำนาจในการตัดสินใจมากถึงร้อยละ 94.4 ของจำนวนโรงเรียนในสังกัด ทั้งนี้สาเหตุสำคัญเนื่องมาจากงบประมาณของโรงเรียนในสังกัด กทม. ถูกกำหนดจากผู้มีอำนาจสูงสุดทางการศึกษาในระดับท้องถิ่นเป็นส่วนใหญ่ (ร้อยละ 66.7)

 

เช่นเดียวกับการรับครูเข้ามาทำงาน อำนาจในการให้ครูออกยังแปรผันตามแต่ละสังกัดของโรงเรียน โดยครูใหญ่ในโรงเรียนเอกชน (สช.) มีอำนาจในการไล่ครูออกมากที่สุด (ร้อยละ 81.3 ของจำนวนโรงเรียนทั้งหมดในสังกัด) ในขณะที่ผู้บริหารการศึกษาในระดับประเทศจะมีอำนาจในการไล่ครูออกมากที่สุดกับโรงเรียนในสังกัด กทม. (ร้อยละ 94.4) และ กศท. (ร้อยละ 55.6) นอกจากนี้ ยังพบว่ายังมีโรงเรียนในสังกัด สพฐ และ กศท. ที่ผู้มีอำนาจทางการศึกษาในระดับท้องถิ่นยังสามารถตัดสินใจในการว่าจ้างครูได้ด้วยเช่นเดียวกัน

 

อย่างไรก็ดี ผู้ที่มีอำนาจในการกำหนดเงินเดือนครูของโรงเรียนรัฐบาลส่วนใหญ่จะมาจากผู้มีอำนาจทางการศึกษาในระดับประเทศ ยกเว้นโรงเรียนในเครือสาธิตที่ครูใหญ่ยังคงเป็นผู้ที่มีอำนาจสูงในการกำหนดเงินเดือน ซึ่งแตกต่างจากโรงเรียนเอกชน (สช.) และโรงเรียนในสังกัดอาชีวะเอกชนที่ครูใหญ่มีอำนาจสูงในการกำหนดเงินเดือนครู (ร้อยละ 81.3 ของโรงเรียนในสังกัดทั้งหมดสำหรับโรงเรียน สช. และร้อยละ 276.9 ของโรงเรียนในสังกัดทั้งหมด สำหรับโรงเรียนอาชีวะเอกชน หรือ อศ.2 อย่างไรก็ดี ในส่วนของการพิจารณาเพิ่มเงินเดือนของครูพบว่า ครูใหญ่ของโรงเรียนในเกือบทุกสังกัดมีอำนาจอย่างเต็มที่ในการพิจารณาปรับขึ้นเงินเดือนของครูดังกล่าว 

 

ทั้งนี้การมีสัดส่วนของการบริหารจัดการและตัดสินใจในระดับโรงเรียน เช่น จากครูใหญ่หรือจากคณะกรรมการกำกับดูแลโรงเรียนจะมีบทบาทสำคัญที่สะท้อนถึงความมีอิสระ (Autonomy) ที่ผู้บริหารโรงเรียนจะสามารถจัดสรรทรัพยากรครูให้ตรงตามความต้องการของโรงเรียนและเกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุด ประสิทธิผลในที่นี้จะคำนึงถึงผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาของนักเรียนเป็นสำคัญโดยใช้คะแนนสอบ PISA มาทำการวิเคราะห์ และอธิบายถึงปัจจัยที่จะส่งผลต่อผลสัมฤทธิ์ดังกล่าว

 

จากการประมาณการหาความสัมพันธ์ระหว่างคุณภาพของครูต่อผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาโดยใช้ผลจากการประมาณการแบบจำลองทางเศรษฐมิติจากข้อมูลPISA ทั้งในระดับโรงเรียนและระดับนักเรียนพบว่า คุณสมบัติของครูเช่น สัดส่วนของการมีประกาศนียบัตรวิชาชีพ ไม่ได้ส่งผลต่อผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาอย่างมีนัยสำคัญทางสถิติ แต่ทว่าปัจจัยการขาดแคลนครูผู้สอนในแต่ละสาขาจะส่งผลกระทบทางลบต่อผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาบ้างไม่เฉพาะเพียงแต่ในสาขานั้นๆ เท่านั้น แต่การขาดแคลนครูในสาขาหนึ่งยังส่งผลต่อการเรียนในอีกสาขาหนึ่งได้เมื่อครูที่เข้ามาสอนในสาขาที่ขาดแคลนนั้นจะต้องถูกดึงมาจากสาขาอื่นๆ ด้วยเช่นกัน นอกเหนือจากปัจจัยทางด้านคุณสมบัติ/คุณภาพของตัวครูผู้สอนแล้ว การให้ความสำคัญกับคุณภาพการสอนยังเป็นอีกปัจจัยหนึ่งที่ช่วยเพิ่มคุณภาพการศึกษาได้ด้วยเช่นกัน  

 

 

ทั้งนี้เนื่องจากในอีกประมาณ 10 ปีข้างหน้า ครูประมาณ 190,000 คน (หรือคิดเป็นประมาณร้อยละ 47 ) ในสังกัด สพฐ ทั้งหมดจะมีการเกษียณอายุราชการ อันส่งผลทำให้จำต้องมีการคัดเลือกครูมาใหม่อีกประมาณ 156,000 ตำแหน่ง ดังนั้นการพัฒนาคุณภาพของครูผู้สอนจึงจำเป็นต้องฝากความหวังไว้กับครูรุ่นใหม่นี้ อย่างไรก็ดี ผลจากงานวิจัยในโครงการครุเศรษฐศาสตร์นี้สะท้อนว่าตลาดแรงงานงานครูมีปัญหาที่ต้องได้รับการแก้ไขดังนี้

 

1)        ปัญหาความไม่สอดคล้องระหว่างอุปสงค์และอุปทานของครู โดยในปัจจุบันประเทศไทยมีการผลิตบัณฑิตในสาขาครุศาสตร์และศึกษาศาสตร์ออกมาเป็นจำนวนมาก ในขณะที่ตำแหน่งงานที่จะรับครูมีจำนวนจำกัด โดยสาเหตุเกิดจากนโยบายการลดขนาดของภาครัฐ  ทั้งนี้ควรที่จะมีการทำการประมาณการศึกษาความต้องการกำลังคนของบุคลากรครูอย่างถูกต้อง โดยจำแนกเป็นจำนวนที่ต้องมีการว่าจ้างในแต่ละพื้นที่ สาขาที่ต้องการ และแต่ละโรงเรียนต้องการครูในสาขาใด และกำหนดให้คณะครุศาสตร์/ศึกษาศาสตร์ได้เปิดการเรียนการสอนเพื่อให้สอดคล้องกับความต้องการดังกล่าว ทั้งนี้คณะครุศาสตร์/ศึกษาศาสตร์ต้องเน้นปรับจำนวนเพื่อผลิตบัณฑิตให้ตรงกับความต้องการอย่างแท้จริง

 

2)        ปัญหาความไม่สอดคล้องในสาขาวิชาที่ครูจบออกมากับความต้องการรับ โดยสาขาวิชาที่ครูจบออกมาส่วนใหญ่เป็นสาขาที่ไม่ตรงกับการขาดแคลน โดยครูที่ขาดแคลนในปัจจุบันได้แก่ครูที่สอนในวิชาคณิตศาสตร์และวิทยาศาสตร์ ในขณะที่การผลิตครูกลับเป็นสาขาที่ไม่ได้ขาดแคลนเท่าใดนัก เช่นครูพละศึกษา ทั้งนี้ภาครัฐควรมีการจัดสรรทุนการศึกษาแบบเต็มจำนวนในสาขาที่ขาดแคลนโดยระบุให้มีการชดใช้ทุนจากการทำงาน ทั้งนี้ทุนการศึกษาดังกล่าวควรพิจารณาให้กับคนในพื้นที่นั้นเป็นลำดับแรก นอกจากนี้ควรมีการจ่ายเงินเดือนและค่าตอบแทนให้สูงขึ้นสำหรับครูที่ทำงานในสาขาขาดแคลน โดยเฉพาะครูที่เลือกทำงานในโรงเรียนที่อยู่ห่างไกล 

 

3)        ปัญหาจัดสรรทรัพยากรครูอย่างไม่เท่าเทียม โดยโรงเรียนขนาดใหญ่ในเขตเมืองกลับมีจำนวนบุคคลากรครูอยู่เป็นจำนวนมาก และไม่ประสบปัญหาการขาดแคลนครูแต่อย่างใด ในขณะที่โรงเรียนขนาดเล็กในชนบทกลับประสบปัญหาการขาดแคลนครู ส่งผลให้เกิดการสอนเด็กต่างชั้นในห้องเรียนเดียวกัน หรือการที่ครูจะต้องสอนในสาขาวิชาที่ตนไม่ได้มีความชำนาญ ทั้งนี้ควรมีการจัดสรรตำแหน่งไปสู่โรงเรียนที่ขาดแคลนให้มากยิ่งขึ้น โดยกำหนดค่าตอบแทนส่วนเพิ่มที่จะเป็นแรงจูงใจให้ครูไปสอนในโรงเรียนที่ขาดแคลนในชนบท นอกจากนี้ควรพิจารณาพิเศษสำหรับครูที่เป็นคนในพื้นที่นั้น รวมถึงควรนำผู้มีความรู้ในชุมชน (เช่นข้าราชการท้องถิ่น ปราชญ์ชาวบ้าน ครูภูมิปัญญาท้องถิ่น ครูจิตอาสา นักศึกษาฝึกประสบการณ์วิชาชีพครู หรือคนในท้องถิ่นที่ได้รับการยอมรับ) ให้มาเป็นผู้ร่วมสอน  นอกจากนี้ คณะครุศาสตร์/ศึกษาศาสตร์ควรปรับกระบวนการสอนให้ครูสามารถสอนในสาขาวิชาที่หลากหลาย และครอบคลุมได้ในหลายๆ ระดับชั้น ในขณะที่บางประเทศ (อย่างเช่นประเทศจีน) ได้กำหนดให้ครูจะต้องไปสอนในชนบทหรือถิ่นทุระกันดารก่อนประมาณ 2-3 ปีจึงจะได้รับการเลื่อนขั้น

 

4)        ปัญหาความเหลื่อมล้ำระหว่างครูผู้สอนเอง โดยถึงแม้ว่าในปัจจุบันครูจะเป็นอาชีพที่มีรายได้สูงขึ้นและมีความมั่นคงก็ตาม แต่เมื่อวิเคราะห์ในด้านผลตอบแทนกลับพบว่า ครูในระดับชั้นปฐมวัยเป็นครูที่ได้รับผลตอบแทนต่ำกว่าครูในระดับชั้นอื่นๆ ในขณะที่ครูในระดับมัธยมจะมีรายได้ที่สูงกว่าครูในระดับประถมศึกษา (เมื่อมีการควบคุมปัจจัยอื่นๆ แล้ว) และครูในแต่ละสาขา (ที่มีความสำคัญแตกต่างกันและมีความขาดแคลนแตกต่างกัน) กลับได้รับเงินเดือนไม่แตกต่างกัน  ทั้งนี้ในบางประเทศ (เช่นประเทศเกาหลีใต้) ได้กำหนดให้ครูที่อยู่ในระดับชั้นเริ่มต้น เช่นครูประถมศึกษาและครูปฐมวัยจะได้รับเงินเดือนที่สูงกว่าครูในระดับมัธยมศึกษาเนื่องจากเห็นว่าช่วงชั้นเริ่มต้นของการเรียนการสอนเป็นช่วงที่มีความสำคัญในการสร้างทักษะทางปัญญา (เช่น การอ่านออกเขียนได้ การคำนวณ และภาษา) ของผู้เรียน ทั้งนี้การกำหนดเงินเดือนครูผู้สอนควรมีการแปรผันตามสาขาวิชาที่ขาดแคลน  

 

5)        ปัญหาการรับประกันคุณภาพของครูผู้สอน โดยการกำหนดให้ครูต้องมีใบประกาศนียบัตรวิชาชีพครู ในขณะที่ประกาศนียบัตรดังกล่าวไม่ได้จำแนกตามระดับชั้นและตามสาขาความชำนาญ อีกทั้งในการต่ออายุก็เป็นการให้ความสำคัญกับงานเอกสารเป็นส่วนมาก ดังนั้นจึงส่งผลทำให้ใบประกาศนียบัตรวิชาชีพครูนั้นไม่ได้สะท้อนถึงคุณภาพของครูได้อย่างมีประสิทธิภาพ นอกจากนี้ตัวครูเองต้องพร้อมเข้ามารับการตรวจคุณภาพจากหน่วยงานต่างๆ ซึ่งทำให้ต้องเสียเวลาไปกับงานเอกสารที่ต้องถูกจัดเตรียมสำหรับการประกันคุณภาพในแต่ละที่ ทั้งนี้การกำหนดให้การออกใบประกาศนียบัตรวิชาชีพครูควรที่จะต้องจำแนกตามระดับชั้นการศึกษาและจำแนกตามแต่ละสาขา  ในขณะที่การต่ออายุรอบ 5 ปีควรนำผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาของนักเรียนและผลการประเมินครูเข้ามาพิจารณาด้วย

 

6)        ปัญหาระบบการจัดการบุคลากรครู โรงเรียน (เฉพาะโรงเรียนรัฐบาล) มีบทบาทในการคัดเลือกครูที่น้อยมาก  และกระบวนการคัดเลือกยังใช้ข้อสอบที่ไม่ได้มาตรฐาน ในบางครั้งกระบวนการคัดเลือกมีความไม่โปร่งใส ผู้ที่ได้รับการคัดเลือกกลับรู้จักกับผู้มีอำนวจทางการศึกษาในระดับท้องถิ่น นอกจากนี้ การพัฒนาทักษะครูที่จัดเป็นหลักสูตรการบรรยายเป็นหลักไม่ตรงตามความต้องการของครู (หรือโรงเรียน) และไม่สามารถนำมาประยุกต์ใช้ในการสอนได้จริง การเลื่อนขั้นเงินเดือนหรือวิทยฐานะของครูไม่ได้เป็นการประเมินตามผลสัมฤทธิ์ของครูที่ใช้ผลการศึกษาของนักเรียนมาพิจารณาด้วย  จากข้อเสนอของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (2556) ควรต้องมีการปรับปรุงระบบการจัดการบุคลากรครูใหม่ทั้งหมด ตั้งแต่การการรับครูเข้าทำงานที่ควรต้องมีข้อสอบการคัดเลือกที่เป็นมาตรฐานเดียวกันในแต่ละเขตพื้นที่การศึกษา การเปิดโอกาสให้โรงเรียนมีอำนาจหลักในการคัดเลือกครู และควรมีการเข้าไปสังเกตการสอนของครูคนนั้นมากกว่าจะใช้เพียงคะแนนสอบแต่เพียงอย่างเดียว การฝึกอบรมครูควรมีการจัดสรรงบประมาณที่จะให้อิสระกับโรงเรียนในการเป็นผู้กำหนดหลักสูตรในการฝึกอบรมดังกล่าวที่ตรงกับความต้องการของโรงเรียนนั้นๆ อย่างแท้จริง พยายามปรับระบบการเลื่อนขั้นเงินเดือนและการเลื่อนวิทยฐานะให้เป็นไปตามศักยภาพ (Performance-Based Pay หรือ Merit Pay) โดยใช้ผลการเรียน (หรือผลการสอบ) ของนักเรียนเอาเข้ามาพิจารณาประกอบ  ทั้งนี้ก่อนที่จะมีการกำหนดระบบการจ่ายตามศักยภาพควรที่จะมีการทดลองนำร่องในโรงเรียนใดโรงเรียนหนึ่งก่อน และพยายามหาตัวชี้วัดที่จะเหมาะกับบริบทของประเทศไทย ทั้งนี้แนวทางในการจัดการบุคคลากรครูควรมีแนวทางเฉพาะสำหรับโรงเรียนขนาดเล็กที่ขาดแคลนทรัพยากร ไม่ว่าจะเป็นการคัดเลือกครูที่อาจกำหนดให้ตั้งแต่ให้นิสิตนักศึกษามาทำการฝึกสอนในโรงเรียนขนาดเล็กมากขึ้น การกำหนดค่าตอบแทนและสวัสดิการที่สูงขึ้น กำหนดเกณฑ์การเลื่อนเงินเดือนและการเพิ่มวิทยฐานะเป็นเกณฑ์เฉพาะ และจัดแนวทางการฝึกอบรมที่เน้นการใช้สื่อในการเรียนการสอน เน้นความสามารถในการสอนในวิชาที่หลากหลาย เป็นต้น

 

7)        ปัญหาในด้านของภาระงาน ที่ส่งผลทำให้ครูจะต้องทำงานอื่นๆ ที่ไม่ได้เกี่ยวข้องกับการเรียนการสอนโดยตรง เช่น งานประกันคุณภาพการศึกษา การนำเด็กไปแข่งสอบ การฝึกอบรม และงานธุรการต่างๆ ของโรงเรียน ซึ่งงานต่างๆ ที่ไม่ได้เกี่ยวข้องกับการเรียนการสอนเหล่านี้ล้วนเป็นการดึงครูออกจากนักเรียน จนครูไม่มีเวลามากพอที่จะทุ่มเทให้กับการสอนได้อย่างเต็มที่  ทั้งนี้ภาครัฐสามารถจัดสรรงบประมาณให้โรงเรียนสามารถจ้างเจ้าหน้าที่ธุรการ (Administrative Staff) เพื่อที่จะมาช่วยเหลือครูในหน้าที่อื่นๆ นอกเหนือจากการสอน เช่นช่วยในเรื่องการประกันคุณภาพการศึกษา เพื่อให้แน่ใจว่าครูมีเวลาและหน้าที่สำหรับการสอนมากขึ้น ในขณะที่โรงเรียนขนาดใหญ่ที่มีงบประมาณสูงอยู่แล้วก็อาจสามารถว่าจ้างเจ้าหน้าที่ธุรกิจดังกล่าวได้เอง การจัดการฝึกอบรมครูควรที่จะจัดในระหว่างที่มีการปิดภาคเรียนเพื่อที่จะไม่กระทบเวลาสอนของครู ทั้งนี้การประกันคุณภาพการศึกษาภายในควรกำหนดให้องค์กรของรัฐองค์กรใดองค์กรหนึ่งเป็นผู้รับผิดชอบเพื่อลดความซ้ำซ้อนของการจัดเตรียมเอกสารสำหรับการตรวจประเมิน

 

8)        ปัญหาด้านการพัฒนาคุณภาพการสอน จากผลการศึกษาทั้งในประเทศและต่างประเทศพบว่า คุณภาพการสอน (Teaching Quality) มีความสำคัญมากกว่าคุณภาพของครูผู้สอน ในขณะที่นโยบายทางด้านการศึกษาที่ผ่านมา ประเทศไทยให้ความสำคัญกับการพัฒนาตัวผู้สอนเป็นหลัก ไม่ว่าจะเป็นการกำหนดให้ครูต้องจบในสาขาครุศาสตร์/ศึกษาศาสตร์ การกำหนดให้ครูต้องมีใบประกาศนียบัตรวิชาชีพ หรือการเพิ่มเงินเดือนและค่าตอบแทนของครูให้สูงขึ้น แต่การพัฒนาคุณภาพของตัวผู้สอนดังกล่าวกลับไม่ได้หลักประกันว่าคุณภาพของครูผู้สอนที่ได้รับการพัฒนานี้จะส่งผลไปสู่คุณภาพของผู้เรียนอย่างแท้จริง ทั้งนี้เนื่องจากบริบทของสังคมมีการเปลี่ยนแปลงไป ครูควรที่จะต้องมีการพัฒนาคุณภาพการสอนอย่างต่อเนื่อง ไม่ว่าจะเป็นการเปลี่ยนจาก Teacher-Center Approach เป็น Student-Center Approach, การเปลี่ยนจากการที่ครูเป็นผู้สอนมาเป็นผู้ให้การกำกับดูแลการสอน (Coaching), หรือพยายามใช้ประโยชน์จากเทคโนโลยีสารสนเทศ (IT) เพื่อทำให้เด็กเกิดการเรียนรู้ทั้งในห้องเรียนและนอกห้องเรียนมากขึ้น ครูควรปรับบทบาทมาเป็นผู้ให้การสนับสนุน รวมไปถึงควรมีการฝึกอบรมทักษะในการสอนใหม่ๆ นี้อย่างต่อเนื่อง โดยควรเน้นให้มีการปฏิบัติจริงมากกว่าการบรรยาย

 

9)        ปัญหาด้านภาระการทำงานและความมุ่งมั่น (Passion) ของผู้ประกอบอาชีพครู เนื่องจากครูจำเป็นต้องเข้าไปเกี่ยวข้องกับภาระงานอื่นๆ ที่ไม่ใช่การสอนเป็นจำนวนมากจึงส่งผลทำให้ครูไม่สามารถทุ่มเทกับการสอนได้อย่างเต็มที่ นอกจากนี้  ครูจำนวนมากเองที่เริ่มหมดกำลังใจในการทำงานหนักและได้รับผลตอบแทนต่ำ อันส่งผลทำให้ครูจำนวนหนึ่งเลือกที่จะลาออก ทั้งนี้แนวคิดในการสร้างความมุ่งมั่นของครูจากการให้ครูเห็นว่างานของตนเป็นงานที่มีคุณค่า สามารถทำได้โดยการใช้หลักการของการสร้างแรงกระตุ้นจากภายใน (Intrinsic Motivation) ได้แก่ การส่งเสริมให้ครูได้ใช้ทักษะที่หลากหลายในการทำงาน (Multi-Skill) ส่งเสริมให้เกิดการทำงานเป็นทีมระหว่างครูด้วยกันและมีส่วนร่วมในการพัฒนาโรงเรียนและชุมชน (Team and Engagement) กำหนดให้ครูมีอำนาจหน้าที่ในการจัดการเรียนการสอนได้ตามเห็นสมควร (Autonomy) และสื่อสารให้ครูได้รับทราบถึงคุณค่าของงานที่ทำ การให้รางวัลและยกย่องครูที่สอนหนังสือดีเพื่อเป็นขวัญและกำลังใจ สื่อสารให้ครูได้รับทราบถึงสิ่งที่โรงเรียนคาดหวังกับคุณภาพครู (Feedback) รวมไปถึงการทำให้โรงเรียนเหมือนกับเป็นบ้านที่สองที่ครูจะมีความสุขในการประกอบอาชีพดังกล่าว ซึ่งการสร้างแรงกระตุ้นจากภายใน (Intrinsic Motivation) สำหรับวิชาชีพครูนี้ควรมีการส่งเสริมในการศึกษาวิจัยต่อไป เพื่อให้ครูเกิดการสร้างความมุ่งมั่นในการทำงานด้วยตัวเองนอกเหนือจากการเปลี่ยนแปลงในเชิงของระบบดังที่มีการเสนอแนะในข้อข้างต้น

 

10)    ปัญหาในด้านการสอนเพื่อให้เด็กมีคุณธรรมจริยธรรม  โดยถึงแม้ว่าการพัฒนาคุณภาพของครูผู้สอนจะส่งผลทำให้คุณภาพการศึกษาของผู้เรียนเพิ่มสูงขึ้นก็จริง แต่การนำคะแนนสอบมาใช้เป็นเกณฑ์ในการประเมินคุณภาพการศึกษาก็ยังมีจุดอ่อนตรงที่ว่าการประเมินดังกล่าวไม่ได้คำนึงถึงมิติทางด้านคุณธรรมและจริยธรรมของผู้เรียน แต่เป็นเพียงการวัดความสามารถทางด้านปัญญาและการทำข้อสอบเท่านั้น ทั้งนี้การใช้ตัวชี้วัดทางด้านผลสัมฤทธิ์ทางด้านการเรียนอย่างคะแนนสอบแต่เพียงอย่างเดียวอาจนำไปสู่การละเลยในผลลัพธ์ทางด้านคุณธรรมและจริยธรรมของผู้เรียน จากงานศึกษาของศูนย์วิจัยและพัฒนาระบบพฤติกรรมไทย (2556) ได้ระบุว่า ครูที่จะมีความพร้อมในการเป็นผู้ส่งเสริมคุณธรรมจริยธรรมที่ถูกต้องให้แก่นักเรียนนั้นจะต้องมีลักษณะ 3 ประการ ประการแรกต้องมีความรู้เกี่ยวกับพัฒนาการทางจิตใจของเด็กเช่น สติปัญญา อารมณ์ สังคม และจริยธรรมว่าเด็กประเภทใด อายุเท่าใด อยู่ในสภาพแวดล้อมแบบใด ที่จะมีสติปัญญาระดับใด มีระดับอารมณ์อย่างไรและเข้าใจเหตุผลทางจริยธรรมได้ในระดับใด ประการที่สอง ครูควรมีความรู้เกี่ยวกับการอบรมสั่งสอนเด็ก โดยมีวิธีอบรมที่เป็นพื้นฐาน 5 ประการได้แก่ การให้รางวัล การลงโทษ การควบคุม การใช้เหตุผลกับเด็ก และการเป็นแบบอย่างกับเด็ก ประการที่สาม ครูจะต้องเป็นผู้เปลี่ยนวิธีการได้ เพราะเด็กแต่ละคนย่อมต้องการการตอบสนองที่แตกต่างกัน ทั้งนี้ในการเรียนการสอนในคณะครุศาสตร์/ศึกษาศาสตร์ควรที่จะเปิดโอกาสในการเรียนการสอนในทักษะเหล่านี้ให้มากขึ้น รวมไปถึงในกระบวนการการคัดเลือกครู นอกจากความสามารถในการสอนแล้ว ยังควรมีการทดสอบครูโดยใช้กรณีศึกษาของเด็กแต่ละคนที่มีปัญหาแตกต่างกันเพื่อพิจารณาว่าครูแต่ละคนจะมีไหวพริบและวิธีการในการแก้ไขปัญหาของเด็กแต่ละคนอย่างไร

 

นอกจากนโยบายเพื่อเน้นพัฒนาคุณภาพของครูผู้สอนโดยตรงแล้ว กระทรวงศึกษาธิการยังจำเป็นต้องเร่งปฏิรูปการศึกษาในด้านอื่นๆ ควบคู่กันไป ซึ่งการปฏิรูปในแต่ละด้านยังส่งผลต่อการพัฒนาคุณภาพของครูผู้สอนด้วยเช่นกัน ไม่ว่าจะเป็น

 

1.      การปฏิรูปหลักสูตร สื่อการเรียนรู้ และเทคโนโลยีเพื่อให้สอดคล้องกับแนวคิดในศตวรรษที่ 21 โดยจากเดิมที่เป็นหลักสูตรที่เน้นเนื้อหาเป็นจำนวนมากและเรียนแบบท่องจำ มาเป็นหลักสูตรที่มีความกระชับ ส่งเสริมให้นักเรียนใช้ความคิดวิเคราะห์ และบูรณาการในหลายๆ ศาสตร์เข้าด้วยกัน โดยส่งเสริมให้หลักสูตรมีลักษณะ “สอนให้น้อยและเรียนรู้ให้มาก” (Teach Less Learn More) โดยหลักสูตรควรกำหนดองค์ประกอบทักษะในศตวรรษที่ 21 เป็นเป้าหมายหลัก และออกแบบหลักสูตรแกนกลางเพื่อให้ตอบสนองต่อเป้าหมายดังกล่าว

2.      การปฏิรูประบบการวัดและประเมินผลการเรียน เนื่องจากการวัดผลในปัจจุบันจะเน้นการวัดที่ข้อสอบเป็นหลักซึ่งอาจมีข้อโต้แย้งว่าข้อสอบดังกล่าวนั้นเป็นข้อสอบที่ไม่ได้มาตรฐาน ดังนั้นข้อสอบควรมีการปรับเพื่อให้สอดคล้องกับการวัดทักษะที่ต้องการในศตวรรษที่ 21 โดยเน้นข้อสอบเชิงประยุกต์ มีการทำคลังข้อสอบ เช่นคะแนนสอบและข้อมูลพื้นฐานอื่นๆ  และเปิดเผยข้อมูลการสอบอย่างเป็นระบบ และนำผลการสอบนี้ไปเป็นส่วนหนึ่งของการประเมินการขึ้นเงินเดือนหรือการเลื่อนวิทยฐานะของครู ภายใต้ระบบการจ่ายเงินตามศักยภาพ (Performance-Based Pay หรือ Merit Pay) รวมไปถึงการนำไปใช้ประโยชน์ในการกำหนดการตัดสินใจเลือกสถานศึกษาของผู้ปกครอง

3.      การปฏิรูประบบการเงินทางด้านการศึกษา โดยควรมีการปรับจากเดิมที่เป็นการจ่ายเงินในด้านอุปทาน (Supply-Side Financing) ซึ่งเป็นการโอนเงินให้กับสถาบันการศึกษาโดยตรงตามหัวของนักเรียน มาเป็นการจ่ายเงินโดยคำนึงถึงสภาพเศรษฐกิจและสังคมในแต่ละพื้นที่ โดยควรจัดสรรงบประมาณในสัดส่วนที่มากขึ้นสำหรับโรงเรียนขนาดเล็กที่ต้องการการพัฒนา นอกจากนี้ในระยะยาว ควรปรับจากการจ่ายเงินด้านอุปทานมาเป็นการจ่ายเงินแบบด้านอุปสงค์ (Demand-Side Financing) มากขึ้น โดยจ่ายในลักษณะของการโอนเงินทั้งแบบมีเงื่อนไข (Conditional-Cash Transfer) หรือไม่มีเงื่อนไข (Unconditional Cash Transfer) ให้กับครัวเรือนที่มีฐานะยากจน  ซึ่งการปฏิรูประบบการเงินด้านการศึกษานี้จะช่วยลดปัญหาความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาที่เกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรม

4.      การปฏิรูประบบการรับผิดชอบ (Accountability) โดยกำหนดให้มีการนำผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษามาเป็นตัวชี้วัดหนึ่งของการประเมินการทำงานของครู ของผู้อำนวยการโรงเรียน ของเขตพื้นที่การศึกษา และของผู้บริหารของกระทรวงศึกษาเพื่อให้แต่ละฝ่ายเกิดการรับผิดรับชอบกับคุณภาพการศึกษา (ไม่ว่าจะดีขึ้นหรือเลวลง)

 

ทั้งนี้ผลสัมฤทธิ์ดังกลาวจะต้องมีการวัดอย่างรอบคอบ มิใช่วัดเฉพาะความฉลาดทางปัญญา แต่ต้องเอาความฉลาดทางอารมณ์ สังคม การมีสุขภาพที่ดี และมีความสุข พร้อมทั้งความขยันหมั่นเพียร ตลาดจนความรอบคอบในการกระทำสิ่งใดๆ เข้ามาพิจารณาประกอบด้วย

 

นอกจากตัวแปรในด้านอุปทานอย่าง ครูผู้สอน โรงเรียน หลักสูตร หรือนโยบายของกระทรวงแล้ว ปัจจัยทางด้านอุปสงค์ของตัวเด็กนักเรียนและครอบครัวยังมีส่วนสำคัญในการกำหนดคุณภาพการศึกษาของนักเรียน โดยเฉพาะบทบาทของการเลี้ยงดูและความอบอุ่นในครอบครัว ซึ่งในส่วนนี้เป็นหน้าที่ของพ่อแม่/ผู้ปกครองที่จะต้องช่วยดูแลการศึกษาของลูกนอกเหนือจากจะฝากความหวังไว้ที่โรงเรียนอย่างเดียว ต้องไม่ลืมว่าเวลาส่วนใหญ่ของเด็กนักเรียนต่อวันยังคงอยู่นอกโรงเรียนมากกว่าอยู่ในโรงเรียน ดังนั้นกิจกรรมต่างๆ ที่เกิดขึ้นนอกห้องเรียนล้วนมีความสำคัญเป็นอย่างยิ่งต่อการพัฒนาคุณภาพทุนมนุษย์ของประเทศ