นโยบายที่อยู่อาศัยสำหรับคนยากจน: ควรเน้นอุปสงค์หรืออุปทาน?

อย่างที่ทราบกันว่า โครงการบ้านเอื้ออาทรที่ก่อสร้างแล้วเสร็จจำนวน 6.5 หมื่นหน่วยนั้นกำลังประสบปัญหาจากการที่ไม่มีคนเข้าอยู่ตามสิทธิที่จองไว้ อันส่งผลทำให้เกิดจำนวนยูนิตของบ้านที่ว่าง (Vacancy) กว่า 3 หมื่นหน่วย โดยสาเหตุหลักเกิดจากการที่ธนาคารพาณิชย์เข้มงวดการปล่อยสินเชื่อให้กับผู้มีรายได้น้อย ซึ่งพบว่ามีอัตราของการปฏิเสธสินเชื่อกว่าร้อยละ 50 ของจำนวนผู้ขอสินเชื่อทั้งหมดเลยทีเดียว นอกจากนี้ ภาวการณ์เศรษฐกิจถดถอยในปัจจุบันก็ยังเป็นอีกสาเหตุหนึ่งที่ส่งผลต่อรายได้ของครัวเรือนที่มีฐานะยากจนที่ไม่สามารถแบกรับภาระของการผ่อนชำระได้เหมือนกับในช่วงที่เศรษฐกิจบูม ซึ่งล่าสุด การเคหะแห่งชาติได้เรียกผู้ที่จองสิทธิไว้แต่จับสลากไม่ได้ ให้มาสวมสิทธิแทน

จะว่าไปแล้ว นโยบายทางด้านที่อยู่อาศัยสำหรับคนยากจนนั้น เป็นนโยบายที่มีการใช้ในเกือบทุกประเทศทั่วโลก ไม่เว้นแม้แต่ประเทศที่มีฐานะที่ร่ำรวย สาเหตุสำคัญเนื่องจากที่อยู่อาศัยเป็นสินค้าที่มี “ราคาสูงและมีค่าใช้จ่ายค่อนข้างมาก” เมื่อเปรียบเทียบกับการใช้จ่ายประเภทอื่นๆ ดังนั้นประชาชนจำนวนมากของประเทศจึงไม่มีกำลังทรัพย์เพียงพอที่จะสามารถซื้อบ้านเป็นของตนเองได้ หรือแม้กระทั่งการมีบ้านเช่าที่ได้มาตรฐานเพียงพอ ดังนั้นนโยบายที่อยู่อาศัยสำหรับคนยากจน (Pro-Poor Housing Policy) จึงเป็นนโยบายที่ภาครัฐจะต้องให้ความสำคัญ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ประชาชนของประเทศมีที่พักอาศัยที่เหมาะสมกับอัตภาพ

ตามหลักของเศรษฐศาสตร์ที่อยู่อาศัย (Housing Economics) นั้น ได้จำแนกนโยบายที่อยู่อาศัยไว้สองด้านได้แก่ 1) นโยบายด้านอุปทาน (Supply-Side Policy) อันได้แก่การสร้างบ้านสำหรับคนยากจน เช่นบ้านเอื้ออาทร และ 2) นโยบายด้านอุปสงค์ (Demand-Side Policy) อันได้แก่ การดำเนินนโยบายต่างๆของภาครัฐในการกระตุ้นการซื้อบ้าน ไม่ว่าจะเป็นการลดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้สำหรับที่อยู่อาศัย การลดอัตราค่าโอนในการจดจำนอง หรือการนำบ้านมาลดหย่อนภาษีเงินได้ เป็นต้น โดยแนวทางในการกำหนดนโยบายที่เหมาะสมก็คือ ภาครัฐจำเป็นที่จะต้องเปรียบเทียบถึงข้อดีและข้อเสียของนโยบายทั้งสองด้าน โดยคำนึงถึงผลประโยชน์ (Benefit) ที่ผู้ได้รับการช่วยเหลือจะได้รับจากทั้งสองด้าน รวมไปถึงความยั่งยืนของนโยบาย และผลกระทบของนโยบายต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจทั้งในระยะสั้นและระยะยาวด้วย

ในความเห็นส่วนตัว เมื่อเปรียบเทียบระหว่างผลประโยชน์ทั้งสองด้านแล้วนั้น ผมมีความเห็นว่าภาครัฐน่าจะเน้นให้ความสำคัญของการดำเนินนโยบายที่อยู่อาศัยทางด้านอุปสงค์มากขึ้น โดยมีสาเหตุดังต่อไปนี้

สาเหตุประการแรก การดำเนินนโยบายที่อยู่อาศัยทางด้านอุปทาน (อย่างในกรณีของโครงการบ้านเอื้ออาทร) นั้น ภาครัฐจะต้องทำหน้าที่เป็นผู้สนับสนุนในการเป็นผู้ออกแบบโครงสร้าง จัดหาเงินทุน และดำเนินการก่อสร้างบ้านให้แก่ผู้มีฐานะยากจน แต่เนื่องจากว่า สินค้าบ้านเป็นสินค้าที่มีคุณลักษณะที่มีความแตกต่างกันมากในสายตาของผู้บริโภคแต่ละคน (Heterogeneous Product) ซึ่งอาจเกิดจาก ความแตกต่างตามลักษณะของที่อยู่อาศัย (เช่นบ้านเดี่ยว, ทาวน์เฮาส์, หรือคอนโดมิเนียม) ตามแตกต่างตามคุณภาพและประเภทของวัสดุก่อสร้าง หรือความแตกต่างจากทำเลที่ตั้ง เป็นต้น ซึ่งความแตกต่างอย่างชัดเจนนี้ทำให้ ภาครัฐที่ทำหน้าที่เป็นผู้สร้างบ้านจะต้องประสบกับปัญหาในการวางแผนก่อสร้างที่จะตรงตามความต้องการของผู้ซื้อได้ทั้งหมด ซึ่งกรณีของความแตกต่างของที่อยู่อาศัยนี้ก็เป็นอีกสาเหตุหนึ่งว่าทำไมโครงการบ้านเอื้ออาทรถึงได้ประสบปัญหาดังที่กล่าวไว้ข้างต้น ถึงแม้ว่าราคาบ้านจะมีราคาถูกเมื่อเปรียบเทียบก็ตาม ผู้ซื้อบ้านเอื้ออาทรที่มีฐานะยากจนอาจจะเห็นว่า โครงสร้างของบ้านที่ได้ถูกกออกแบบไว้นั้น ไม่ได้เป็นที่พึงพอใจแก่ผู้ซื้อ หรืออาจจะเกิดจากการที่โครงการไม่ได้อยู่ในทำเลที่ตั้งที่ผู้ซื้อต้องการที่จะอยู่ ซึ่งในกรณีนี้ ผลประโยชน์จากการใช้นโยบายทางด้านอุปสงค์ (เช่นลดค่าธรรมเนียมในการโอน) จะเป็นการเปิดเสรีภาพให้คนยากจนสามารถกำหนดทางเลือก (Making Choice) ของตนเองได้โดยอิสระ และสามารถเลือกซื้อบ้านที่เหมาะกับโครงสร้างของครอบครัว (Family Structure) และความต้องการได้โดยตรง

ประการที่สอง นโยบายที่อยู่อาศัยโดยเน้นการกระตุ้นทางด้านอุปสงค์ สามารถนำเอาแหล่งเงินทุนต่างๆ ที่มีอยู่แล้วเช่น กองทุนประกันสังคม กองทุนบำเหน็จบำนาญ มาให้สมาชิกที่มีฐานะยากจนสามารถกู้และนำมาซื้อบ้านได้ ซึ่งประโยชน์ที่ได้นั้นไม่เพียงแต่จะเป็นการส่งเสริมการมีบ้านของผู้มีฐานะยากจนแล้ว ยังเป็นการเพิ่มทางเลือกในการลงทุนของกองทุนดังกล่าวด้วย นอกจากนี้ ภาครัฐยังสามารถนำแหล่งเงินทุนอื่นๆ มาดำเนินการได้ในลักษณะเดียวกันได้เช่น การออกพันธบัตรระยะยาว หรือการให้กู้ในอัตราดอกเบี้ยต่ำ เป็นต้น

ประการที่สาม การดำเนินนโยบายที่อยู่อาศัยทางด้านอุปสงค์ยังเป็นการกระตุ้นอุปสงค์รวม (Aggregate Demand) ของประเทศ อันจะส่งผลต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจได้ในระยะสั้น โดยเฉพาะในปัจจุบันที่เศรษฐกิจของประเทศไทยเกิดภาวการณ์ถดถอย การกระตุ้นทางด้านการลงทุนทางด้านที่อยู่อาศัยจึงเป็นแนวทางสำคัญในการที่จะทำให้ประเทศไทยหลุดพ้นจากช่วงเวลาของการถดถอยนี้ไปได้เนื่องจากการซื้อที่อยู่อาศัยมีค่าใช้จ่ายต่อครัวเรือนโดยเฉลี่ยที่ค่อนข้างสูง การใช้จ่ายในด้านนี้จึงสร้างการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจได้มากกว่าในสาขาการผลิตอื่นๆ นอกจากนี้ยังไม่ลืมว่า ในการสร้างบ้านแต่ละหลังจำเป็นที่จะต้องเกี่ยวข้องกับการว่าจ้างแรงงานในสาขาต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นวิศวกร สถาปนิก คนงานก่อสร้าง ช่างไม้ ช่างสี เป็นต้น การกระตุ้นอุปสงค์ในการซื้อที่อยู่อาศัยนี้จึงทำให้เกิดการจ้างงานเพิ่มขึ้นทั้งทางตรงและทางอ้อม และยังเป็นการสร้างรายได้ให้กับกลุ่มอาชีพเหล่านี้ด้วย

อย่างไรก็ดี ถ้าเปรียบเทียบในเชิงของสวัสดิการของสังคม (Social Welfare) โดยรวมแล้ว นโยบายสนับสนุนทางด้านอุปสงค์อาจจะส่งผลทำให้ราคาบ้านในท้องตลาดเพิ่มสูงขึ้น และส่งผลต่อต้นทุนค่าครองชีพ (Cost of Living) ที่จะสูงขึ้นตามมา ซึ่งในกรณีนี้ซึ่งทำให้ประชาชนคนอื่น ๆ ในสังคมจะต้องแบกรับต้นทุนจากนโยบายกระตุ้นทางด้านอุปสงค์ดังกล่าว ดังนั้น การวิเคราะห์เปรียบเทียบระหว่างผลได้และผลเสีย (Cost-Benefit Analysis) จึงยังคงเป็นกระบวนการที่จำเป็นในการกำหนดทางเลือกของนโยบายที่อยู่อาศัยที่เหมาะสมต่อไป