ระบบประกันสังคมแบบ “ไม่พึ่งเงินสะสมสำรอง”

“กองทุนประกันสังคม” เป็นแนวความคิดนี้เริ่มต้นขึ้นในประเทศเยอรมันเป็นครั้งแรกในช่วงราวกลางศตวรรษที่ 18 ซึ่งในขณะนั้นประเทศเยอรมันกำลังประสบกับปัญหาวิกฤติทางเศรษฐกิจซึ่งส่งผลกระทบอย่างมากต่อการไม่มีงานทำของแรงงานเยอรมันในสมัยนั้น โดยเฉพาะภายหลังจากการปฏิวัติอุตสาหกรรม แรงงานถูกกดขี่โดยให้ทำงานมากขึ้นในขณะที่ค่าจ้างที่ได้รับกลับเท่าเดิม แรงงานที่เป็นเด็กและสตรีเป็นที่ต้องการของนายจ้างเป็นอย่างมากในขณะนั้นเนื่องจากค่าแรงถูก โดยลูกจ้างเหล่านั้นไม่ได้รับสวัสดิการทางสังคมต่างๆเช่น การเจ็บไข้ได้ป่วย ทุพพลภาพ ว่างงาน หรือชราภาพขึ้นมารองรับ ดังนั้นแนวความคิดเรื่องของการประกันสังคมจึงเป็นความพยายามที่จะแก้ไขปัญหาดังกล่าว โดยในปี พ.ศ.2426 กฎหมายประกันสังคมฉบับแรกถูกประกาศใช้ในประเทศเยอรมันมีผลบังคับใช้เพื่อให้ความคุ้มครองแก่ลูกจ้างกรณีเจ็บป่วย โดยให้ความช่วยเหลือด้านการรักษาพยาบาล ยารักษาโรคและให้ประโยชน์ทดแทนกรณีเจ็บป่วยเมื่อผู้ประกันตนเจ็บป่วยไม่สามารถทำงานได้ ซึ่งภายหลังระบบประกันสังคมนี้ได้ถูกนำมาใช้อย่างแพร่หลายในกลุ่มประเทศต่างๆในยุโรปตะวันตกและสหรัฐอเมริกา

รูปแบบของประกันสังคมโดยทั่วไปจะเป็นการจัดการบริหารในรูปแบบของ “กองทุน” โดยที่ผู้ใช้แรงงานแต่ละคนจะต้องจ่ายเงินสมทบเข้ามาในกองทุนๆเดือนตั้งแต่เริ่มทำงานจนกระทั่งเมื่อเกษียณอายุการทำงาน โดยนายจ้างและภาครัฐจะจ่ายเงินสมทบเข้ามาในกองทุน โดยการบริหารแบบกองทุนจะให้ผลตอบแทนในรูปแบบของ “อัตราดอกเบี้ย” ซึ่งจะทำให้กองทุนมีขนาดใหญ่เพิ่มขึ้นทุกๆปี ซึ่งจะพร้อมจะจ่างคืนให้แก่ผู้ประกันตนอย่างเต็มที่ โดยผู้ประกันตนจะได้รับสิทธิประโยชน์อันเกิดจากการประกันได้แก่ การรักษาพยาบาลกรณีเจ็บป่วย กรณีทุพพลภาพ กรณีชราภาพ ทดแทนกรณีคลอดบุตร การสงเคราะห์บุตร การเสียชีวิต และกรณีของการว่างงาน ซึ่งการได้รับประโยชน์ในลักษณะดังกล่าวนี้จะอยู่ในรูปแบบของ “ระบบการประกันอย่างครบถ้วน” (Fully Funded Insurance Scheme)

ถึงแม้ว่าโดยหลักการแล้ว ระบบประกันสังคมจะถูกคาดหมายให้เป็นระบบการประกันอย่างครบถ้วนดังที่กล่าวไว้ข้างต้นก็ตาม ความเสี่ยงต่างๆ ที่อาจเกิดขึ้นจากผู้ประกันตนที่ไม่สามารถที่จะส่งเบี้ยประกันได้อย่างเต็มที่ในช่วงการทำงาน ซึ่งอาจส่งผลทำให้รายได้ที่ได้รับในรูปของดอกเบี้ยจากการบริหารกองทุนนั้นไม่เพียงพอที่จะจ่ายให้กับผู้ประกันตนได้รับอย่างเต็มที่ ซึ่งเหตุการณ์ดังกล่าวเกิดเมื่อขึ้นครั้งวิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจครั้งใหญ่ในประเทศสหรัฐอเมริกา หรือ Great Depression ที่เกิดขึ้นในช่วงปี ค.ศ.1930 ซึ่งในช่วงนั้นประเทศสหรัฐต้องประสบกับปัญหาการเพิ่มขึ้นของอัตราการว่างงานซึ่งทำให้แรงงานของสหรัฐในสมัยนั้นไม่สามารถที่จะจ่ายเงินเข้ากองทุนประกันสังคมได้มากพอ

ดังนั้นระบบประกันสังคมแบบ “ไม่พึ่งเงินสะสมสำรอง” (Pay-As-You-Go Insurance Scheme) จึงได้ถูกจัดตั้งขึ้นในปี ค.ศ.1939 โดยระบบประกันสังคมแบบ “ไม่พึ่งเงินสะสมสำรอง” นี้จะแตกต่างจากระบบการประกันอย่างครบถ้วนก็คือ “ผลประโยชน์ที่ผู้ประกันตนจะได้รับนั้นจะมาจากเงินที่จ่ายในปัจจุบัน” ซึ่งหมายความว่า ผู้ที่เป็นกำลังแรงงานในปัจจุบันจะทำหน้าที่ในการจ่ายเงินเข้ากองทุนสวัสดิการสังคม ซึ่งเงินจำนวนนั้นจะนำไปใช้คืนในรูปของผลประโยชน์แก่ผู้สูงอายุในเวลาเดียวกัน” และในอนาคตเมื่อกำลังแรงงานเหล่านี้ต้องแก่ชราภาพไป แรงงานชราภาพเหล่านี้จะได้รับผลประโยชน์ของกองทุนสวัสดิการสังคมนี้จากเงินที่กำลังแรงงานในปัจจุบัน (ซึ่งเคยเป็นเด็กเมื่อในอดีต) ดังนั้นจึงสามารถกล่าวได้ว่า การบริการกองทุนประกันสังคมแบบ “ไม่พึ่งเงินสะสมสำรอง” (Pay-As-You-Go Insurance Scheme) นี้จึงเป็นการบริหารในลักษณะของ “การถ่ายโอนรายได้ระหว่างสองช่วงกลุ่มอายุ คือระหว่างวัยทำงานกับวัยชราภาพ (Intergeneration Wealth Transfer) ไม่ใช่การ “ถ่ายโอนรายได้ระหว่างสองช่วงเวลา” (Intertemporal Wealth Transfer) เหมือนกับการบริหารจัดการกองทุนทางการเงินโดยทั่วไป 

อย่างไรก็ตาม การบริหารจัดการกองทุนประกันสังคมแบบ “ไม่พึ่งเงินสะสมสำรอง” นี้ยังต้องเผชิญกับอุปสรรคอยู่มาก โดยเฉพาะสำหรับโครงสร้างของประชากรไทยในปัจจุบันที่กำลังเกิดผลกระทบของ ประชากรรุ่นเกิดเกินล้าน (พ.ศ.2506-2526) หรือ Baby-Boom Generation ซึ่งขณะนี้มีอายุระหว่าง 24-44 ปี และการมุ่งหน้าเข้าสู่ “สังคมผู้สูงอายุ” (Old-Age Society) ซึ่งอธิบายจากการเพิ่มขึ้นของสัดส่วนผู้สูงอายุอย่างรวดเร็ว โดยเฉพาะเมื่อประชากรรุ่นแรกเกิดเกินล้านนี้จะต้องออกจากวัยทำงานเข้าสู่วัยชรา การเปลี่ยนแปลงของโครงสร้างประชากรดังกล่าวนี้ส่งผลต่อ “ความไม่แน่นอน” ในการบริหารจัดการกองทุนสวัสดิการสังคมเป็นอย่างมาก ไม่ว่าจะเป็นการแสวงหาแหล่งการลงทุนเพื่อให้ได้ดอกเบี้ยเพียงพอในการจ่ายผลประโยชน์ให้เพียงพอแก่คนชราเหล่านี้ในอนาคต อย่างไรก็ดี การบริหารจัดการกองทุนสวัสดิการสังคมในปัจจุบันโดยส่วนใหญ่ของหลายๆประเทศจะอยู่ใน “รูปแบบผสมผสาน” (Hybrid Scheme) โดยที่ภาครัฐ (สำนักงานประกันสังคม) จะทำหน้าที่ในการเก็บภาษีสวัสดิการสังคม (Social Security Tax) ให้มาอยู่ในรูปของกองทุน และทำการบริหารจัดการกองทุนเพื่อสำหรับจ่ายผลประโยชน์ให้กับผู้ได้รับสิทธิในอนาคต ในขณะเดียวกันเมื่อมีความจำเป็นที่จะต้องใช้เงินทุน ก็จะมีความเป็นไปได้ที่ภาครัฐจะจัดเก็บภาษีจากผู้ใช้แรงงานเพิ่มขึ้นสำหรับเพื่อนำไปจ่ายให้กับผู้ได้รับสิทธิที่ชราภาพ

แนวทางการสร้างความมั่นคงให้กับระบบกองทุนประกันสังคมนั้นขึ้นอยู่กับทางเลือกของภาครัฐในแต่ละประเทศ โดยนักเศรษฐศาสตร์ได้เสนอแนวทางหลักอยู่ 2 แนวทางด้วยกัน แนวทางแรกก็คือ การปรับโครงสร้างของระบบการบริหารกองทุนสวัสดิการสังคมในปัจจุบัน เช่นการเพิ่มการจ่ายเงินสำหรับผู้ประกันตนให้มากขึ้น (เช่นเก็บเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 1.5 ของรายได้ของผู้ประกันตนในประเทศไทย) หรืออีกแนวทางหนึ่งก็คือการลดผลประโยชน์ที่ผู้เอกประกันจะได้รับ ซึ่งโดยทั่วไปแนวทางนี้มักจะไม่ได้รับความเห็นชอบจากกลุ่มนักการเมืองที่เข้ามาบริหารประเทศมากนัก เนื่องจากการเพิ่มเงินสมทบ หรือการลดผลประโยชน์ที่ควรจะได้รับก็เปรียบเสมือนกับการที่ประชาชนถูกดึงเงินออกจากกระเป๋า ซึ่งแน่นอนว่าคงจะไม่มีใครชอบ แนวทางที่สองก็คือ การสร้างบริหารการจัดการกองทุนในลักษณะของการบริหารแบบเอกชน โดยหาทางเลือกใหม่กับการลงทุนที่ได้รับการยอมรับจากภาครัฐ เช่นการเพิ่มหน่วยลงทุนในตลาดทุน การลงทุนในอสังหาริมทรัพย์ที่สร้างผลตอนแทนที่สูงขึ้น ซึ่งแน่นอนว่าการลงทุนที่ได้รับผลตอบแทนสูงมักจะต้องยอมรับกับความเสี่ยงที่สูงขึ้นตามมาเนื่องจากเป็นการลงทุนที่ขึ้นอยู่กับสภาพการขึ้นลงของเศรษฐกิจเป็นสำคัญ

ในปัจจุบัน ระบบประกันสังคมในประเทศไทยพยายามที่จะขยายความคุ้มครองไปสู่แรงงานนอกระบบ (Informal Workers) ให้อยากยิ่งขึ้น ซึ่งจะเป็นความท้าทายอีกระดับหนึ่งแก่ภาครัฐในการกำหนดระบบการบริหารจัดการกองทุนสวัสดิการสังคมให้เหมาะสมกับประเทศไทย ซึ่งไม่ว่าจะเป็นแนวทางไหน สิ่งที่ผมกังวลก็คือ “จะมีต้องเด็ก (ในวันนี้) สักกี่คนก็ไม่รู้ที่จะต้องมารับภาระเลี้ยงดูผมในอีก 30-40 ปีข้างหน้า (เมื่อยามที่เด็กเหล่านั้นเติบโตขึ้นเป็นผู้ใหญ่ในอนาคต)”