จากสับดาห์ที่แล้วที่ผมได้เกริ่นประเด็นที่โลก (รวมถึงประเทศไทย) กำลังประสบภาวการณ์เพิ่มขึ้นของประชากรในเขตเมือง โดยชี้ประเด็นในเรื่องของ “ความอดอยากหิวโหว” ที่มีโอกาสที่จะเกิดขึ้นกับคนเมืองได้มากกว่าคนชนบท “ความยากจนในเมือง” (Urban Poor) จึงเป็นประเด็นสำคัญที่รัฐจะต้องจำแนกออกจากความยากจนในชนบท (Rural Poor) เนื่องจากคนจนเมืองกับคนจนชนบทจะมีความต้องการที่ต่างกัน คนชนบทอาจจะขาดแคลนซึ่งระบบสาธารณูปโภค แต่ไม่ขาดแคลนอาหาร ในขณะที่คนเมืองมีระบบสาธารณูปโภคที่ครบครัน แต่ไม่สามารถผลิตอาหารได้แอง
ดังนั้น แนวคิดการจัดตั้ง “โครงการความมั่นคงทางด้านอาหาร” (Food Security Programme) สำหรับคนจนในเขตเมืองจึงเป็นโครงการที่อยู่ในความฝันอย่างหนึ่งของผมที่อยากจะเห้น โครงการนี้เป็นโครงการที่ริเริ่มโดยWorld Food Programme โดยวัตถุประสงค์เพื่อให้ประชากรโลกที่อดอยากหิวโหยได้มีอาหารที่ถูกสุขลักษณะและได้รับสารอาหารเพียงพอ
ยกตัวอย่างเช่น ในแต่ละวันซุปเปอร์มาร์เกตขนาดใหญ่ต่างๆ จะมีการโละอาหารที่หมดอายุตามฉลากแล้ว เช่นอาหารกระป๋องหรือผักผลไม้ต่างๆ แต่จริงๆแล้วอาหารเหล่านั้นสามารถนำมาบริโภคได้อีกระยะเวลาหนึ่ง ในต่างประเทศจะมีหน่วยงานที่ทำหน้าที่ในการเก็บรวบรวมอาหารที่ถูกทิ้งเหล่านี้ แล้วนำมาแจกจ่ายให้กับคนยากจน ซึ่งจะเป็นแนวทางหนึ่งในการสร้างความมั่นคงทางด้านอาหารให้แก่คนจนที่อย่างน้อยต้องการบริโภคอาหารที่ดีและถูกสุขลักษณะ
อย่างไรก็ตาม เนื่องจากโครงสร้างของชุมชนเมืองมีการแปรผันในปัจจัยต่างๆ อย่างมาก การจัดตั้งโครงการนี้จึงต้องให้ความสำคัญกับความแปรผันในประเด็นดังกล่าวเหล่านี้ โดยผู้บริหารโครงการควรให้ความสำคัญกับความแตกต่างระหว่างการดำเนินโครงการสำหรับคนจนในเขตเมืองและคนจนในเขตชนบทดังต่อไปนี้
1) ปัจจัยแปรผันต่างๆของชุมชนเมือง ไม่ว่าจะเป็นปัจจัยทางด้านการย้ายถิ่นของประชากร การเปลี่ยนแปลงของโครงสร้างของครัวเรือนที่มีขนาดเล็กลง หรือความไม่มั่นคงในรายได้ จำเป็นที่ผู้บริหารโครงการจะต้องมีการศึกษาถึงลักษณะโครงสร้างของเมือง (Urban Assessment) เพื่อให้ทราบถึงปัจจัยของการเปลี่ยนแปลง และลักษณะของการเปลี่ยนแปลงดังกล่าว นอกจากนี้ ควรต้องมีการการศึกษาถึงวิวัฒนาการของเมืองตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบัน การหาแนวทางเพื่อสร้างความเชื่อมโยงระหว่างชุมชนเมืองและชุมชนชนบท (Urban-Rural Linkage) เพื่อให้ทราบถึงแนวโน้มของการเปลี่ยนแปลงของเมืองนั้นๆ ในอนาคต
2) โครงการความมั่นคงทางด้านอาหารอาหารสำหรับประชากรในเขตเมืองจะมีผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงของฤดูกาลมากกว่าโครงการประเภทเดียวกันในชนบท เนื่องการเปลี่ยนแปลงของฤดูกาล จะส่งผลต่อสถานะความเป็นอยู่ของประชากรในเขตเมืองในลักษณะที่แตกต่างกับในเขตชนบท โดยผู้บริหารโครงการจะต้องทำความเข้าใจถึงการเปลี่ยนแปลงในฤดูกาลต่างๆ เช่น ในฤดูฝน อุตสาหกรรมการก่อสร้างจะชะลอตัว และในฤดูเก็บเกี่ยว อาจจะมีการเคลื่อนย้ายแรงงานจากชุมชนเมืองที่ทำงานในภาคอุตสาหกรรมไปชนบทเพื่อทำงานในภาคเกษตรกรรม (Seasonal Shift)
3) กลุ่มเป้าหมาย (Target Group) ของโครงการมีความแตกต่างกันระหว่างเมืองและชนบท โดยการดำเนินโครงการในเขตเมืองจะกลุ่มเป้าหมายได้ยากกว่าการดำเนินโครงการในเขตชนบทที่จะจำกัดกลุ่มอยู่ที่เกษตรกร ในเขตเมือง กลุ่มเป้าหมายจะมีได้หลายกลุ่ม ไม่ว่าจะเป็น ครอบครัวที่ผู้หญิงทำหน้าที่ในการหารายได้หลัก เด็กจรจัด กลุ่มแรงงานนอกระบบ หรือแรงงานอพยพที่ไม่ได้อยู่ในทะเบียนราษฎร์ นอกจากนี้ การกำหนดกลุ่มเป้าหมายของโครงการในเขตเมืองยังขึ้นอยู่กับสถานที่ ซึ่งรวมไปถึงชุมชนแออัดต่าง ๆ (Slum) หรือพื้นที่ในเขตที่ที่ระบบสาธารณูปโภคเข้าไปไม่ถึง
4) ในชุมชนเมือง รูปแบบของการให้บริการอาจจะมีหลายรูปแบบมากกว่าชนบท โดยในชนบทการให้บริการมักจะอยู่ในรูปของการแจกจ่ายอาหารหรือเครื่องอุปโภคบริโภคต่าง ๆ ในขณะที่ชุมชนเมืองอาจจะมีบริการที่เฉพาะกว่าตามกลุ่ม เช่น การให้อาหารกลางวันในโรงเรียนหรือสถานเลี้ยงเด็ก หรือการให้ความช่วยเหลือกแก่คนจรจัด ซึ่งเป็นการให้บริการที่แตกต่างกันไป ผู้ดำเนินโครงการจำเป็นที่จะต้องหา “หุ้นส่วน” (Partnership) ในด้านต่าง ๆ (รวมถึงในพื้นที่ต่าง ๆ) เพื่อทำให้การบริหารโครงการมีความสะดวกรวดเร็ว และประหยัดต้นทุนในการบริหารมากขึ้น
แม้ว่าการช่วยเหลือทางด้านอาหารจะเป็นสิ่งจำเป็นสำหรับคนจนในทุกประเทศ แต่เพื่อให้โครงการดังกล่าวเกิดประสิทธิผลสงสุด ความเข้าใจในลักษณะของกลุ่มผู้ได้รับความช่วยเหลือก็เป็นสิ่งสำคัญในการวางแผนงาน ทั้งนี้ ยังต้องให้ความสำคัญกับรูปแบบของการให้บริการ ประสิทธิภาพของการให้บริการ และมาตรการในสนับสนุนให้โครงการประเภทนี้ดำรงอยู่ได้ต่อไปในระยะยาว
นอกจากนี้ ประเด็นสำคัญในการจัดทำโครงการช่วยเหลือทางด้านอาหาร คือ การ ตระหนักถึงข้อเท็จจริงที่ว่า การช่วยเหลือแต่เพียงอย่างเดียวไม่สามารถทำให้ความอดอยากหิวโหยและความยากจนลดลงได้อย่างยั่งยืน เพราะการช่วยเหลือเป็นเพียงการสร้างโครงข่ายทางสังคม (Social-Safety Net) เพื่อลดความเสี่ยงที่เกิดขึ้นจากการบริโภคอาหารที่ไม่มีสารอาหารเพียงพอเท่านั้น ซึ่งปัญหาความมั่นคงทางด้านอาหาร ต้องแก้ไขด้วยการที่คนจนผู้หิวโหยเหล่านี้ต้องพยายามพึ่งตัวเองให้ได้ในระยะยาว โดยการเพิ่มทักษะในการทำงาน การเรียนรู้สิ่งใหม่ ๆ จากเทคโนโลยีใหม่ ๆ ซึ่งทางภาครัฐสามารถที่จะเข้าไปดำเนินการควบคู่ในการส่งแสริมอาชีพ เพิ่มโอกาสการจ้างงาน และการให้ความรู้พื้นฐานเรื่องสภาพแวดล้อมและการอนามัย เป็นต้น
ทั้งนี้ สิ่งสำคัญที่ผู้บริหารโครงการความมั่นคงทางด้านอาหารต้องคำนึงถึงในระยะยาวก็คือ “กลยุทธ์การออกจากการช่วยเหลือ” (Exit Strategy) ในกรณีที่ผู้ได้รับการช่วยเหลือสามารถพึ่งตนเองได้ เพราะการช่วยเหลืออย่างต่อเนื่อง อาจส่งผลในทางลบทำให้ผู้ได้รับการช่วยเหลือไม่มีแรงจูงใจในการหาวิธีการพัฒนาตนเอง ซึ่งเป็นอีกหนึ่งปัญหาคลาสสิคของการดำเนินนโยบายแบบของไทยที่รัฐเป็น “ผู้มีแต่ให้”