โครงการ “สร้างงานสาธารณะ”

แผนการกู้เงินต่อเนื่อง 3 ปีภายใต้ "แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555" ได้ผ่านการเห็นชอบจากรัฐสภาเป็นที่เรียบร้อย โดยพระราชบัญญัติฉบับนี้โดยจะสิ้นสุดในปี 2555 แบ่งเป็นเงินกู้เร่งด่วน ผ่านการออกพระราชกำหนดฉุกเฉิน 400,000 ล้านบาท ซึ่งจะนำมาเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณในวงเงิน 300,000 ล้านบาท ส่วนอีก 100,000 ล้านบาทจะนำไปชดเชยเงินคงคลังที่ได้นำออกมาใช้ และที่เหลืออีก 400,000 ล้านบาทจะนำไปใช้เพื่อลงทุนโครงสร้างพื้นฐานภายใต้แผนฟื้นฟูเศรษฐกิจระยะที่ 2 ซึ่งคาดว่าการลงทุนในระยะเริ่มแรกจาก ปี 2552-2553

เมื่อรัฐแก้ปัญหาไปเปราะหนึ่งในเรื่องของการจัดหาแหล่งเงินทุนแล้ว (แบบคนเป็นหนี้) ประเด็นสำคัญที่ต้องขบคิดตามมาก็คือ รัฐควร (ที่เป็นหนี้) จะมีแนวทางอย่างไรในการดำเนินโครงการอย่างไรที่จะทำให้งบประมาณที่ตั้งไว้ (แบบขาดดุลและเป็นหนี้) ถูกใช้อย่างคุ้มค่าที่สุดหรืออีกนัยหนึ่งก็คือ รัฐควรจะทำอย่างไรที่จะใช้จ่ายเงินที่กู้เพื่อตอบสนองต่อวัตถุประสงค์ทั้งหมดดังต่อไปนี้

1) สร้างโครงการที่ช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจและสร้างงานในระยะสั้น โดยเฉพาะแรงงานที่อยู่นอกระบบและในภาคเกษตรกรรม สร้างโครงการที่จะเป็นประโยชน์กับคนเป้าหมายใหญ่ของประเทศซึ่งเป็นคนยากจน (Right Targeting) ซึ่งจะทำให้เกิดการกระจายรายได้

2) สร้างโครงการที่เน้นการสร้างโครงสร้างพื้นฐานที่จะช่วยในการกระตุ้นเศรษฐกิจและสร้างความเป็นอยู่ที่ดีของประชาชนในระยะยาว

3) สร้างโครงการที่มีประสิทธิผลที่สุดเมื่อเปรียบเทียบกับต้นทุน (Cost-Effective) และทำให้เกิดการกระจายรายได้

4) สร้างโครงการที่สามารถประเมินผลสำเร็จได้ชัดเจน และสามารถวัดได้อย่างเป็นรูปธรรม

5) สร้างโครงการที่สามารถตรวจสอบการใช้เงินและการจัดซื้อจัดจ้าง โดยไม่ให้เกิดการรั่วไหลของเงินไปยังกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง

จะเห็นได้ว่า นโยบายหลายอย่างที่รัฐได้ทำในสมัยของแผนกระตุ้นเศรษฐกิจรอบที่ 1 (SP1) นั้นยังไม่สามารถที่จะตอบสนองวัตถุประสงค์ทั้ง 5 ข้อข้างต้นได้ เนื่องจากแผนกระตุ้นเศรษฐกิจในรอบแรกมีวัตถุประสงค์ในการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจในระยะสั้นเป็นสำคัญ ไม่ว่าจะเป็นการแจกเช็ค 2,000 บาทที่มีวัตถุประสงค์ในการกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้นจากการใช้จ่ายมากกว่าเศรษฐกิจในระยะยาว แต่กลับมีปัญหาในเรื่องของการไม่สามารถส่งเงินไปยังกลุ่มที่ยากไร้ได้จริง หรืออย่างกรณีของโครงการต้นกล้าอาชีพที่มีวัตถุประสงค์สำคัญในการบรรเทาปัญหาการตกงานหรือการถูกเลิกจ้าง แต่กลับมีจุดอ่อน “ในการประเมินผลสำเร็จหรือประเมินผลกระทบ” อย่างไรก็ดี เราคงเห็นว่า วัตถุประสงค์ของการกระตุ้นเศรษฐกิจในระยะสั้นของแผนการกระตุ้นรอบแรกนั้นก็ยังไม่ค่อยประสบความสำเร็จเท่าที่ควร

แนวทางหนึ่งที่รัฐบาลในประเทศต่างๆ เริ่มใช้ (แต่ยังไม่เห็นในประเทศไทยที่เป็นรูปเป็นร่าง) ก็คือ การสร้างโครงการในลักษณะของ “การสร้างงานสาธารณะ” (Public Work Program) ซึ่งเป็นจะเป็นโครงการที่น่าจะสามารถตอบสนองต่อวัตถุประสงค์ทั้ง 5 ประการข้างต้นได้

“โครงการการสร้างงานสาธารณะ” เป็นโครงการที่ถูกใช้มากในหลายๆ ประเทศทั่วโลก โดยเป็นโครงการที่ริเริ่มจากคนในชุมชน (หรือจากรัฐ) ในการจ้างงานคนในชุมชนนั้นๆ (ซึ่งโดยทั่วไปจะเป็นเกษตรกรที่ว่างงานจากฤดูเก็บเกี่ยว) ให้เข้ามาช่วยในการก่อสร้างงานต่างๆ เช่น การสร้างหรือปรับปรุงถนนภายในหมู่บ้าน การสร้างระบบชลประทานขนาดย่อมเช่นฝายกั้นน้ำ และการสร้างตึกเรียนหรือปรับปรุงสถานีอนามัย โดยรัฐทำหน้าที่เป็นผู้ให้การสนับสนุนทางการเงินและเทคนิค

โครงการการสร้างงานสาธารณะมักจะเน้นในงานก่อสร้าง (Construction Works) มากกว่าการฝึกอบรม (Training) เพื่อความสะดวกในการประเมินผลสำเร็จ เพราะการก่อสร้างมักมีลักษณะทางกายภาพ (Physical) ซึ่งสามารถจับต้องได้ และสามารถจำกัดระยะเวลา งบประมาณ และกลุ่มเป้าหมาย (ซึ่งได้แก่แรงงานในชุมชนที่เข้าร่วม) ได้แน่นอนกว่า

เมื่อนำ 5 วัตถุประสงค์ข้างต้นมาเป็นกรอบในการประเมิน จะเห็นได้ว่า “โครงการการสร้างงานสาธารณะ” สามรถที่จะบรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าวได้อย่างครบถ้วนดังนี้

1) โครงการสร้างงานสาธารณะช่วยในการกระตุ้นเศรษฐกิจในระยะสั้นเนื่องจากเป็นโครงการที่รัฐต้องเบิกจ่ายเงินเข้าสู่ระบบ

2) โครงการสร้างงานสาธารณะเป็นการสร้างและพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่จะช่วยในการกระตุ้นเศรษฐกิจและสร้างความเป็นอยู่ที่ดีของประชาชนในระยะยาว เพราะเป็นการก่อสร้างงานสาธารณูปการที่เป็นประโยชน์แก่คนในชุมชน

3) โครงการสร้างงานสาธารณะเป็นโครงการที่คุ้มค่ากับเม็ดเงินเนื่องจากส่งเสริมทำให้เกิดการกระจายรายได้ไปสู่ท้องถิ่น เพราะเป็นโครงการที่เริ่มจากการความต้องการของคนในชุมชน แลช่วยในการจัดสรรงานให้กับชุมชน โดยตนในชุมชนเป็นได้รับประโยชน์ทั้งในฐานะผู้สร้าง (แรงงาน) และผู้ใช้ประโยชน์จากสิ่งก่อสร้าง

4) โครงการสร้างงานสาธารณะสามารถประเมินผลสำเร็จได้ชัดเจน และสามารถวัดได้อย่างเป็นรูปธรรมเนื่องจากเป็นการก่อสร้างที่มีลักษณะทางกายภาพที่รัฐสามารถเข้าไปตรวจสอบคุณภาพ และประเมินผลกระทบ (Impact Evaluation) ได้ง่าย

5) โครงการสร้างงานสาธารณะตรวจสอบการใช้เงินและการจัดซื้อจัดจ้างได้ เนื่องจากเป็นโครงการระยะสั้นที่สามารถควบคุมการการเบิกจ่ายเงินค่าจ้างแรงงานและการจัดซื้อวัสดุอุปกรณ์ได้
อย่างไรก็ตาม เมื่อเราวิเคราะห์ถึงโครงการต่างๆ กว่า 6,000 โครงการที่แต่ละกระทรวงเสนอมาแล้วจะเห็นได้ว่า ยังเป็นการยากที่จะมองเห็นความเป็นไปได้ของการลงทุน ที่สำคัญข้าราชการแต่ละกระทรวงยังคงใส่เกียร์ว่าง และอีกจำนวนมากที่ไม่กล้าตัดสินใจ ถ้ารัฐเห็นว่า “โครงการการสร้างงานสาธารณะ” ที่ผมนำเสนอนี้มีประโยชน์ รัฐอาจลองทำให้มีโครงการ “หนึ่งตำบล..หนึ่งงานสาธารณะ” ก็ไม่เลวนะครับ