พันธบัตรป่าไม้สำหรับประเทศไทย

บทความนี้คัดลอกบางส่วนมาจากงานวิจัยของคุณปริญญารัตน์ เลี้ยงเจริญ จากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ที่มีชื่อว่า “แนวทางการดำเนินการพันธบัตรป่าไม้ที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทย” และได้ตีพิมพ์งานวิจัยดังกล่าวไว้ในวารสาร NIDA Economic Review ฉบับที่ 9 ปี พ.ศ.2557 ได้นำเสนอแนวทางในการดำเนินการพันธบัตรป่าไม้สำหรับประเทศไทย

---------------------------------------------------------------------------------------------

ป่าไม้เป็นทรัพยากรที่ให้ประโยชน์ทั้งทางตรงและทางอ้อมแก่มนุษย์มากมาย ทั้งเป็นแหล่งที่อยู่อาศัย อาหาร เครื่องนุ่งห่ม และยารักษาโรคสำหรับมนุษย์ โดยประเทศไทยใช้ไม้ทุกประเภทเฉลี่ย 66 ล้านลูกบาศก์เมตรต่อปี เช่น ไม้ยางพารา ไม้ยูคาลิปตัส ไม้สัก และไม้เพื่อการพลังงาน นอกจากนี้ ป่าไม้มีบทบาทต่อการจัดการปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศและปัญหาโลกร้อน โดยป่าไม้มีบทบาททั้งในการทำหน้าที่เก็บกัก และปลดปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์  ปัญหาที่ก่อให้เกิดการเพิ่มขึ้นของก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ในภาคป่าไม้คือการลดลงของพื้นที่ป่า หรือการเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินจากป่าไม้ไปเป็นรูปแบบอื่นๆ ซึ่งเป็นสาเหตุสำคัญที่ทำให้เกิดการปลดปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ ในทางกลับกัน หากมีพื้นที่ป่าไม้เพิ่มมากขึ้น ป่าไม้ก็จะทำหน้าที่เก็บกักก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ ซึ่งเป็นการลดปริมาณก๊าซเรือนกระจกทางหนึ่ง

อย่างไรก็ตาม การลดลงของพื้นที่ป่าไม้ในประเทศไทยอย่างต่อเนื่องในช่วงระยะเวลาที่ผ่านมา โดยในปี พ.ศ. 2504 ประเทศไทยมีเนื้อที่ป่าไม้ทั่วประเทศ 171 ล้านไร่ แต่ในปี พ.ศ. 2549 เหลืออยู่เพียง 99 ล้านไร่  คือลดจากร้อยละ 53.30 ลงเหลือเพียงร้อยละ 30.92 ของพื้นที่ประเทศภายในเวลา 45 ปี หรือเฉลี่ยลดลงปีละ 1.59 ล้านไร่ และข้อมูลพื้นที่ป่าไม้ล่าสุดในปี พ.ศ. 2552 ประเทศไทยมีพื้นที่ป่าไม้เหลืออยู่เพียง 107,615,181.25 ไร่ หรือคิดเป็นร้อยละ 33.56 ของพื้นที่ทั้งหมดของประเทศ  

ทั้งนี้ ภาครัฐตระหนักถึงการลดลงของพื้นที่ป่าของประเทศ และได้กำหนดนโยบายและการดำเนินการต่างๆ เพื่อรักษาพื้นที่ป่าและปลูกป่าเพิ่มตามเป้าหมายที่กำหนดไว้ โดยในปี พ.ศ. 2528 ได้กำหนดนโยบายป่าไม้แห่งชาติ การจัดทำแผนเพื่อส่งเสริมให้ภาครัฐและเอกชนดำเนินการปลูกสร้างสวนป่าในพื้นที่ป่าเสื่อมโทรม และการยกเลิกสัมปทานป่าไม้ในปี พ.ศ. 2532 รวมทั้งการบรรจุมาตรการการเพิ่มและรักษาพื้นที่ป่าไว้ในแผนพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ โดยกำหนดให้ประเทศไทยต้องมีพื้นที่ป่าไม้ไม่น้อยกว่าร้อยละ 40 ของพื้นที่ประเทศ หรือประมาณ 128 ล้านไร่

งานวิจัยของคุณปริญญารัตน์ เลี้ยงเจริญ จากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ที่มีชื่อว่า “แนวทางการดำเนินการพันธบัตรป่าไม้ที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทย” และได้ตีพิมพ์งานวิจัยดังกล่าวไว้ในวารสาร NIDA Economic Review ฉบับที่ 9 ปี พ.ศ.2557 โดยได้นำเสนอแนวทางในการดำเนินการพันธบัตรป่าไม้สำหรับประเทศไทย

พันธบัตรป่าไม้ เป็นกลไกใหม่ในการระดมทุนทรัพย์จากภาคประชาชน เช่น ภาคเอกชน นักลงทุน หรือประชาชนทั่วไป เพื่อนำเงินทุนที่ระดมได้จากการขายพันธบัตรป่าไม้มาใช้ในการปกป้องและบริหารจัดการทรัพยากรป่าไม้ ทั้งนี้ ความเป็นไปได้ในการออกพันธบัตรป่าไม้ กระทำได้ภายใต้กฎหมายการออกพันธบัตรรัฐบาล โดยกระทรวงการคลังต้องประกาศจำนวนเงินที่จะกู้ อัตราดอกเบี้ย ระยะเวลากู้ เงื่อนไข และวิธีการต่างๆ ในการออกพันธบัตรหรือตราสารนั้น  ซึ่งการกู้เงินหรือระดมทุนโดยการออกพันธบัตรรัฐบาลนั้นจะต้องพิจารณาเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีทั้งหมดของภาครัฐ แต่การกู้เงินตามมาตรานี้ในปีหนึ่งๆ ต้องไม่เกินร้อยละ 20 ของจำนวนเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีและงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมหรือของจำนวนเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณที่ล่วงมาแล้ว หรือร้อยละ 80 ของงบประมาณรายจ่ายที่ตั้งไว้สำหรับชำระคืนเงินกู้ ซึ่งการออกพันธบัตรป่าไม้ภายใต้พระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะฯ และพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณฯ จึงเป็นไปได้ยาก

ในการศึกษานี้เสนอให้มีการเปลี่ยนสภาพองค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ (ออป.) ให้เป็นองค์การมหาชนที่มีภารกิจด้านการปลูกป่า มีกฎหมายเป็นของตนเอง สามารถออกพันธบัตรเพื่อระดมทุนได้ และมีการประสานงานกับหน่วยงานอื่นของรัฐที่เกี่ยวข้อง อย่างไรก็ตาม ความเป็นไปได้ในการจัดตั้งองค์การมหาชนภายใต้พระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 เพื่อให้องค์การมหาชนนั้นสามารถมีอำนาจออกพันธบัตรได้ และบริหารจัดการด้านการเงินเพื่ออนุรักษ์พื้นที่ป่าไม้ ต้องแสดงเหตุผลความจำเป็นในการจัดตั้งเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ตามภารกิจขององค์การมหาชน

โครงสร้างพันธบัตรป่าไม้สำหรับประเทศไทยมีรูปแบบการดำเนินพันธบัตรป่าไม้โดยเริ่มจากการองค์กรมหาชนที่ทำหน้าที่บริหารจัดการด้านการเงิน ระดมทุนจากนักลงทุนที่สนใจ เช่น องค์กรภาครัฐและเอกชน บริษัทเอกชน และประชาชนผู้สนใจทั่วไป การออกพันธบัตรป่าไม้ และการจัดหาพื้นที่ป่าเสื่อมโทรมหรือป่าที่ถูกบุกรุกเพื่อทำการเกษตร ที่อยู่ในพื้นที่อนุรักษ์ และพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติ เพื่อนำมาจัดเป็นพื้นที่ป่าปลูก ซึ่งใช้เงินทุนในการบริหารจัดการและจ้างแรงงานในการปลูกป่าและบำรุงรักษาป่า และคนที่เป็นแรงงานในการปลูกป่าและบำรุงรักษาป่า

เมื่อครบกำหนดระยะเวลา 15 ปี องค์กรมหาชนต้องจัดการคืนเงินต้นและและผลตอบแทนให้แก่นักลงทุน ดังนั้น ผู้ออกพันธบัตรต้องมีการจัดหารายรับเพื่อนำไปจ่ายเป็นผลตอบแทนคืนให้แก่นักลงทุนหรือผู้ซื้อพันธบัตรป่าไม้ ซึ่งมีการจัดเก็บรายรับจากผู้ได้ประโยชน์จากป่าและระบบนิเวศป่าไม้ตามหลักการผู้ได้ประโยชน์เป็นผู้จ่าย ทั้งทางตรงจากการขายผลิตภัณฑ์จากป่าประเภทต่างๆ และประโยชน์ทางอ้อมจากบริการของระบบนิเวศป่าไม้ อีกทั้ง ผู้ซื้อพันธบัตรป่าไม้หรือนักลงทุนที่ได้รับผลตอบแทนจากการซื้อพันธบัตรป่าไม้แล้ว ยังอาจทำหน้าที่ให้องค์กรได้รับภาพพจน์ในด้านการช่วยเหลือสังคมและสิ่งแวดล้อมได้ อย่างไรก็ตาม รายรับส่วนหนึ่งนำไปเป็นเงินสนับสนุนในการอนุรักษ์และฟื้นฟูพื้นที่ป่าและสร้างความสมดุลของระบบนิเวศอย่างยั่งยืน และนำไปสู่การให้ประโยชน์จากป่าไม้และบริการของระบบนิเวศป่าไม้ต่อไป โดยการเพิ่มการคุ้มครองไม่ให้มีการตัดไม้ในพื้นที่ป่า การปลูกป่าและฟื้นฟูป่า

แนวทางของพันธบัตรป่าไม้ให้ความสำคัญกับการปลูกป่าในพื้นที่ของรัฐที่เป็นป่าอนุรักษ์และป่าสงวนแห่งชาติที่มีการดูแลเป็นรายพื้นที่ป่า ในพื้นที่ป่าอนุรักษ์และป่าสงวนแห่งชาติโดยการปลูกในพื้นที่ป่าเสื่อมโทรม และการปลูกป่าและฟื้นฟูป่าในพื้นที่ที่มีชุมชนอยู่กับป่า หรือมีการบุกรุกเพื่อปลูกพืชเศรษฐกิจ โดยการดำเนินการของพันธบัตรป่าไม้สามารถทำควบคู่ไปกับกิจกรรมปลูกป่าหรืออนุรักษ์ป่าอื่นๆ ที่ดำเนินการอยู่แล้ว เช่นธนาคารต้นไม้ ที่มีพื้นที่ดำเนินการในพื้นที่ของตนเอง หรือพื้นที่ป่าสงวน

อย่างไรก็ตาม การดำเนินการต้องสร้างกลไกที่เป็นธรรมให้กับทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง จึงต้องมีองค์กรมหาชนมาบริหารจัดการเพื่อสร้างแนวทางที่เป็นไปได้และไม่สร้างความขัดแย้งในพื้นที่ป่าไม้เป้าหมาย คือ พื้นที่ป่าอนุรักษ์ ที่มีแนวทางการฟื้นฟูโดยการปลูกป่าเสริม และในพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติ ที่ส่งเสริมให้เกิดการใช้ประโยชน์ในด้านเศรษฐกิจและบริการที่ได้จากระบบนิเวศอย่างเต็มศักยภาพ

ปัจจัยส่งเสริมในการดำเนินการพันธบัตรป่าไม้ให้ประสบความสำเร็จในประเทศไทย ได้แก่ หนึ่ง การสนับสนุนทางการเมืองและทางนโยบายจากภาครัฐ และการดำเนินงานพันธบัตรป่าไม้ต้องได้รับความเห็นชอบจากประชาชนว่าเป็นกิจกรรมที่มีประโยชน์ต่อการฟื้นฟูระบบนิเวศอย่างแท้จริงและยังเป็นการเพิ่มบทบาทของประชาชนในการดูแลพื้นที่ป่าไม้ของประเทศอีกด้วย สอง ความสำเร็จในการปรับรูปแบบขององค์กรที่รับผิดชอบในการบริหารจัดการด้านการเงินและการออกพันธบัตรป่าไม้ ซึ่งต้องเป็นองค์กรที่มีการดำเนินงานที่มีประสิทธิภาพ สามารถขยายการดำเนินงานให้ครอบคลุมพื้นที่ป่าได้ และสาม การดำเนินงานด้านมวลชนสัมพันธ์เพื่อให้ประชาชนที่ครอบครองพื้นที่ป่าไม้ในปัจจุบันด้วยการปลูกพืชเศรษฐกิจหันมาให้ความร่วมมือในการเปลี่ยนอาชีพ และเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งในชุมชนป่าไม้ตามแนวคิดของโครงการพันธบัตรป่าไม้ และทำให้ชีวิตความเป็นอยู่ดีขึ้นจริงในด้านเศรษฐกิจและสังคม

หลักการสำคัญของการดำเนินการพันธบัตรป่าไม้ขึ้นกับรายรับที่เกิดประโยชน์ของป่าและบริการที่ได้รับจากระบบนิเวศป่าไม้ตามหลักการผู้ได้รับประโยชน์เป็นผู้จ่าย โดยผู้ได้ประโยชน์จากการปลูกป่าหรือฟื้นฟูสภาพป่าต้องรับผิดชอบค่าใช้จ่ายเพื่อเป็นรายได้เข้ามาสู่การดำเนินการพันธบัตรป่าไม้ โดยต้องจัดเก็บรายรับจากหลายช่องทาง ได้แก่ รายรับจากการทำไม้อย่างยั่งยืน รายรับจากการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในภาคป่าไม้ รายรับจากการจัดเก็บค่าน้ำดิบกับผู้ใช้น้ำรายใหญ่ในช่วงฤดูแล้ง รายรับจากงบประมาณในการป้องกันน้ำท่วมและภัยแล้ง รายรับจากการจัดเก็บภาษีคาร์บอน รายรับจากการท่องเที่ยวในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ และรายรับจากงบประมาณการปลูกป่าและฟื้นฟูป่า

อย่างไรก็ตาม กลไกการดำเนินการพันธบัตรป่าไม้ต้องสร้างกลไกที่เป็นธรรมให้กับทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง และสามารถดำเนินการควบคู่ไปกับกิจกรรมปลูกป่าและอนุรักษ์ป่าที่ดำเนินการอยู่แล้ว เพื่อนำไปสู่การอนุรักษ์ทรัพยากรป่าไม้อย่างยั่งยืนต่อไป