"งบประมาณ" ไม่ทำให้ "คุณภาพการศึกษา" ดีขึ้นจริงหรือ??

การศึกษาถือได้ว่าเป็นหัวใจสำคัญอย่างหนึ่งในการพัฒนามนุษย์และเป็นกระบวนการผลิตทรัพยากรมนุษย์ให้เข้าสู่ระบบเศรษฐกิจ จากสถานการณ์การศึกษาของไทยในอดีตที่ผ่านมา แม้มีเรื่องที่ดีเกี่ยวกับการศึกษาไทยในแง่เชิงปริมาณ โดยจากรายงานการวิเคราะห์สถานการณ์ความยากจนและความเหลื่อมล้ำของประเทศไทย ปี 2554 พบว่าสถิติการเข้าเรียนศึกษาในภาคการศึกษาบังคับของเด็กไทยนั้นมีแนวโน้มสูงขึ้นเรื่อยๆทุกปี อีกทั้ง จากการสำรวจภาวะการทำงานของคนไทยโดยสำนักงานสถิติแห่งชาติก็ได้พบว่า จำนวนปีที่ได้รับการศึกษาโดยเฉลี่ยของประชากรอายุ 15 ปีขึ้นไปนั้นก็มีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นทุกปี โดยจากเดิมค่าเฉลี่ยอยู่ที่ 7.2 ปี ในปี พ.ศ.2545 ได้เพิ่มเป็น 8.0 ปี ในปี พ.ศ.2553 แสดงให้เห็นว่าปริมาณหรือจำนวนคนไทยที่ได้รับการศึกษานั้นมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น

อย่างไรก็ตาม ข้อค้นพบที่น่าสนใจที่สวนทางกับตัวเลขโอกาสการเข้าถึงการศึกษาที่เพิ่มสูงขึ้นเป็นเรื่องคุณภาพการศึกษา โดยกลับพบว่า ตัวบ่งชี้ถึงผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษากลับไม่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นตามอัตราการได้เข้าเรียน อีกทั้งในบางช่วงเวลากลับมีแนวโน้มลดลงหรืออยู่ในอัตราคงที่ด้วยซ้ำ  

ทั้งนี้ จากการวิเคราะห์ของ Glowwe และคณะ (2011) ที่ศึกษาผลกระทบของปัจจัยต่างๆ ต่อผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาจากงานวิจัยกว่า 9,000 ชิ้นในประเทศกำลังพัฒนาทั่วโลก ได้ข้อสรุปว่า เวลาที่นักเรียนใช้ในโรงเรียน ลักษณะโรงเรียนลักษณะของครูไม่มีผลต่อผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาของนักเรียน มีเพียงปัจจัยไม่กี่ปัจจัยที่มีผลอย่างมีนัยสำคัญต่อผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษา ได้แก่ จำนวนโต๊ะเรียน ความรู้ความสามารถของครูในวิชาที่สอน และการขาดแคลนครู อย่างไรก็ตาม เมื่อกล่าวถึงทรัพยากรในโรงเรียนที่มีอิทธิพลต่อความสำเร็จด้านคุณภาพการเรียนการสอนของผู้เรียนแล้ว ประเด็นสำคัญที่ขาดไม่ได้คือเรื่องของปัจจัยทางด้านงบประมาณทางการศึกษา ซึ่งในบางงานศึกษาพบว่างบประมาณสถานศึกษาที่ได้รับมีความสัมพันธ์เชิงบวกกับผลลัพธ์ในด้านคุณภาพผู้เรียน เช่น ผลสัมฤทธิ์ทางการเรียน (Baker, 2012) โดย James Heckman นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบลได้กล่าวถึงความสำคัญของการลงทุนด้านการศึกษาในวัยเด็กไว้ว่า เป็นการลงทุนที่คุ้มค่าเพราะก่อให้เกิดผลตอบแทนในระยะยาวให้กับทั้งตัวเด็กเองซึ่งจะเป็นผู้ใหญ่ในอนาคตและก่อให้เกิดผลดีกับสังคมด้วยเช่นกัน (Heckman and Masterov, 2007) ด้วยเหตุนี้การจัดสรรงบประมาณของรัฐบาลให้แก่สถานศึกษาในระดับการศึกษาต่างๆจึงเป็นเรื่องที่มีความสำคัญเนื่องจากในประเทศกำลังพัฒนาเช่นในประเทศไทย  

ถึงแม้ว่าในภาพรวมแล้วต่างฝ่ายต่างเห็นพ้องต้องกันว่า ประเทศไทยได้มีการจัดสรรงบประมาณทางการศึกษามาเป็นจำนวนมาก ในขณะที่ผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษากลับลดต่ำลงก็ตาม แต่คำถามก็คือ งบประมาณทางการศึกษาที่ถูกจัดสรรนั้นจะไม่ส่งผลใดๆ ต่อการศึกษาในแต่ละระดับชั้นจริงหรือ  การศึกษาของรองศาสตราจารย์ ดร.ปังปอนด์ รักอำนวยกิจ จากวิทยาลัยประชากรศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และ อาจารย์ศิริพงศ์ ปาลกะวงศ์ ณ อยุธยา จากคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยได้ศึกษาความสัมพันธ์ของงบประมาณทางการศึกษาและผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาด้วยสมการถดถอยเชิงซ้อน โดยมีสมมติฐานว่างบประมาณโรงเรียนมีผลต่อการพัฒนานักเรียนไม่ว่าจะทั้งทางตรงผ่านการส่งเสริมกิจกรรมการเรียนการสอน เช่น การว่าจ้างครูที่มีความชำนาญพิเศษ หรือการพัฒนานักเรียนโดยทางอ้อมผ่านการพัฒนาสาธารณูปโภคหรือสิ่งแวดล้อมทางกายภาพต่างๆ ซึ่งส่งผลต่อผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาที่วัดผลจากคะแนนสอบของนักเรียน

การศึกษาครั้งนี้ ประชากรที่ใช้ในการศึกษา คือ โรงเรียนในสังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน หรือ สพฐ. โดยข้อมูลที่ใช้ในการศึกษามีการเก็บรวบรวมข้อมูลจากฐานข้อมูลสามฐานข้อมูล โดยข้อมูลผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษามีการเก็บรวบรวมจากสถาบันทดสอบทางการศึกษาแห่งชาติ (องค์กรมหาชน)หรือ สทศ. (NIETS) และข้อมูลพื้นฐานของโรงเรียนและข้อมูลงบประมาณโรงเรียนมีการเก็บรวบรวมข้อมูลจากสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานในระดับโรงเรียนหรือ สพฐ. (OBEC)และสำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา หรือ สมศ. (ONESQA)โดยมีการเชื่อมโยงและบันทึกข้อมูลจากทั้งสองแหล่งให้เป็นข้อมูลชุดเดียวกันของแต่ละโรงเรียนระหว่างปี 2547-2552 (แล้วแต่แหล่งข้อมูล) ซึ่งจากการศึกษาโครงสร้างและตัวแปรของข้อมูลแต่ละแหล่ง พบว่า ข้อมูลที่ตรงกันที่ดีที่สุดและเป็นปัจจุบันที่สุดคือข้อมูลในปี 2552 โดยการศึกษาผลกระทบของงบประมาณทางการศึกษาต่อผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาของนักเรียนในระดับโรงเรียนมีการใช้ข้อมูลจากตัวแปรทางคุณลักษณะของโรงเรียน (School Characteristics) เช่น ขนาดของโรงเรียน ขนาดห้องเรียน คุณภาพบุคลากร ทรัพยากรของโรงเรียน สถานที่ตั้ง และอื่นๆ ที่มีในฐานข้อมูลสองฐานข้อมูลนี้ในระดับโรงเรียน จากการรวบรวมข้อมูลจากทั้งสามฐานข้อมูลในปี พ.ศ. 2552 มีจำนวนโรงเรียนทั้งสิ้น 32,572 โรงเรียน

ผลการศึกษาพบว่า พบว่า โรงเรียนในสังกัดการศึกษาขั้นพื้นฐานในประเทศไทยทั้งสิ้น 32,572 โรงเรียน เป็นโรงเรียนขนาดเล็กเป็นจำนวนมากถึง 90.0 และโดยส่วนใหญ่เป็นโรงเรียนที่เปิดสอนในระดับชั้นประถมศึกษา และตั้งอยู่ในภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ส่วนใหญ่ยังเป็นโรงเรียนที่ไม่มีห้องสมุดและห้องคอมพิวเตอร์ สะท้อนถึงการขาดแคลนสภาพแวดล้อมที่เอื้ออำนวยต่อการเรียนรู้หรือการศึกษาของนักเรียนไทย ในขณะที่โรงเรียนที่ตั้งอยู่ในกรุงเทพมหานครมีสัดส่วนที่น้อยที่สุดเพียงร้อยละ 0.49 แต่กลับมีคะแนนสอบในทุกรายวิชาสูงกว่าโรงเรียนในภูมิภาคอย่างมีนัยสำคัญทางสถิติแสดงให้เห็นถึงปัญหาความเหลื่อมล้ำที่ชัดเจนของการศึกษาในกรุงเทพมหานครและในภูมิภาค

นอกจากนี้ยังพบว่า สัดส่วนนักเรียนต่อครูที่สำเร็จการศึกษาสูงกว่าระดับปริญญาตรี ในประเทศไทยยังอยู่ในระดับที่สูงมาก (202 ต่อ 1) แสดงถึงคุณภาพครูที่ยังอยู่ในระดับที่ไม่สูงมากนัก อย่างไรก็ตามในภาพรวมคุณภาพครูที่วัดจากระดับการศึกษาของครูไม่มีผลต่อผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาของนักเรียนแต่อย่างใด ในขณะที่สัดส่วนของครูทั้งหมดมีนัยสำคัญทางสถิติต่อระดับคะแนนของทุกวิชา โดยพบว่า สัดส่วนนักเรียนต่อครูแปรผันผกผันกับคะแนนสอบหรือผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษา กล่าวอีกนัยคือยิ่งโรงเรียนมีสัดส่วนนักเรียนต่อครูที่น้อยลงมากเท่าใด นักเรียนก็มีแนวโน้มที่จะทำคะแนนสอบในรายวิชาต่างๆ ได้ดียิ่งขึ้น โดยเฉพาะในระดับประถมศึกษาที่ต้องการครูในการดูแลการเรียนการสอนเด็กเล็กอย่างเต็มที่และระดับมัธยมศึกษาตอนปลายที่มีการเรียนการสอนที่เข้มข้นขึ้น ข้อค้นพบนี้สะท้อนให้เห็นว่า จำนวนครูต่อนักเรียนยังคงเป็นประเด็นที่รัฐต้องเข้ามาแก้ไข ไม่ว่าจะเป็นประเด็นเรื่องการขาดแคลนครู หรือเรื่องการเพิ่มครูที่มีความเชี่ยวชาญที่สอดคล้องกับวิชาที่เปิด

ในเรื่องของงบประมาณการศึกษา พบว่า งบประมาณเพิ่มขึ้นตามขนาดโรงเรียน ซึ่งสะท้อนการจัดสรรงบประมาณของรัฐในปัจจุบันที่เพิ่มขึ้นตามจำนวนนักเรียน ทำให้โรงเรียนขนาดเล็กและขนาดกลางมีงบประมาณที่ไม่ได้จากรัฐน้อยมากเมื่อเทียบกับโรงเรียนขนาดใหญ่ ซึ่งความเหลื่อมล้ำทางด้านงบประมาณทั้งจากภาครัฐและความสามารถของโรงเรียนในการหางบประมาณสนับสนุนจากภายนอกเป็นประเด็นที่อาจส่งผลต่อประสิทธิภาพการจัดการเรียนการสอนและการส่งเสริมสภาพแวดล้อมในโรงเรียนที่เอื้อการเรียนรู้อันส่งผลต่อผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาของนักเรียน ทั้งนี้ การศึกษานี้ยังพบว่า งบประมาณภาครัฐถูกใช้ไปเป็นค่าจ้างบุคลากรทางการศึกษาเป็นสัดส่วนที่สูงมาก (ร้อยละ 83.9)และสัดส่วนค่าจ้างต่องบประมาณนี้มีค่ามากที่สุดในโรงเรียนขนาดเล็ก ซึ่งหมายถึงโรงเรียนขนาดเล็กที่ได้รับงบประมาณน้อยมากอยู่แล้วมีงบประมาณส่วนเหลือที่จะนำไปพัฒนาการเรียนการสอนในจำนวนที่น้อยมากเมื่อเทียบกับโรงเรียนที่มีขนาดใหญ่ขึ้น ทั้งนี้ อาจต้องมีการทบทวนนโยบายและวิธีการจัดสรรเงินงบประมาณใหม่ให้กับโรงเรียนขนาดเล็ก เพราะการจัดสรรงบประมาณที่ให้เงินงบประมาณตามจำนวนนักเรียนมีผลกระทบต่อโรงเรียนขนาดเล็กซึ่งมีจำนวนมากในประเทศไทย

โรงเรียนที่มีขนาดใหญ่ได้รับงบประมาณด้านการศึกษาต่อหัวจากงบประมาณประเภทต่างๆในระดับที่สูงสุด ในขณะที่นักเรียนในโรงเรียนขนาดกลางมีแนวโน้มได้รับงบประมาณด้านการศึกษาต่ำสุดจากทุกแหล่งงบประมาณ ซึ่งก็ยังแสดงถึงความเหลื่อมล้ำทางด้านงบประมาณ ทั้งแง่ของการจัดสรรงบประมาณ และแง่ของความสามารถการจัดหางบประมาณอุดหนุนที่ไม่ใช่จากรัฐของโรงเรียนขนาดต่างกัน  

จากผลการวิเคราะห์สมการถดถอยที่พบว่า งบประมาณที่ไม่ได้จากรัฐมีผลต่อผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษามากกว่างบประมาณจากรัฐ มีนัยว่างบประมาณที่ได้จากรัฐซึ่งถูกใช้ไปกับค่าจ้างบุคลากรเป็นส่วนมาก ไม่มีความยืดหยุ่นในการจัดสรรทรัพยากรของโรงเรียน ทำให้งบประมาณจากภายนอกมีผลทำให้เกิดผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษามากกว่า เช่น งบประมาณดังกล่าวอาจนำไปใช้ในการจ้างครูเพิ่มทำให้สัดส่วนนักเรียนต่อครูลดลง ซึ่งส่งผลต่อเนื่องไปถึงการเพิ่มระดับคะแนนของนักเรียน

สำหรับผลของปัจจัยทรัพยากรของโรงเรียนที่ต่อผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษา พบว่า จำนวนห้องสมุด การมีห้องปฏิบัติการทางภาษา และการมีห้องทดลองทางวิทยาศาสตร์ ในภาพรวม ไม่มีผลต่อระดับคะแนนในแต่ละวิชาอย่างมีนัยสำคัญทางสถิติในทุกระดับชั้น ยกเว้นการมีห้องคอมพิวเตอร์ต่อคะแนนวิชาวิทยาศาสตร์ของระดับชั้นประถมศึกษาปีที่ 6 การมีห้องสมุดมากกว่า 1 ห้องต่อคะแนนวิชาภาษาไทยในระดับมัธยมศึกษาปีที่ 3 การมีห้องสมุด 1 ห้องต่อคะแนนวิชาวิทยาศาสตร์ในระดับมัธยมศึกษาปีที่ 6

งานวิจัยชิ้นนี้โดยสรุปเห็นว่า ทรัพยากรสนับสนุนทางการศึกษารวมทั้งคุณภาพครูไม่มีผลอย่างมีนัยสำคัญต่อผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาของนักเรียนที่วัดโดยคะแนนสอบ โดยจำนวนครูและงบประมาณทางการศึกษามีความสำคัญสำหรับผลผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาของนักเรียนไทย ซึ่งตรงกับผลการวิเคราะห์ของ Glowwe และคณะ (2011) ที่วิเคราะห์ผลกระทบของปัจจัยต่างๆ ต่อผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาจากงานวิจัยจากประเทศกำลังพัฒนาทั่วโลกว่า เวลาที่นักเรียนใช้ในโรงเรียน ลักษณะโรงเรียนและลักษณะของครูไม่มีผลต่อผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาของนักเรียน มีเพียงปัจจัยไม่กี่ปัจจัยที่มีผลอย่างมีนัยสำคัญต่อผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษา ได้แก่ จำนวนโต๊ะเรียน ความรู้ความสามารถของครูในวิชาที่สอนและการขาดแคลนครู ซึ่งเป็นประเด็นที่ต้องทำการศึกษาต่อไปในรายละเอียดเนื่องจากขณะนี้ไม่มีข้อมูลระดับโรงเรียนที่มีตัวแปรที่ใช้ในการศึกษาวิจัยในประเด็นเหล่านี้เพียงพอ

สำหรับผู้สนใจในงานศึกษานี้สามารถอ่านในรายละเอียดเพิ่มเติมได้จาก http://www.econ.nida.ac.th/components/com_booklibrary/ebooks/4.pdf